溫嶺戶籍制度改革初探

文/沈濱

溫嶺市從2002年9月就開始了戶籍制度的改革。內容包括：允許夫妻投靠、未成年子女投靠父母和老年人投靠成年子女；先后將農場戶口、自理口糧戶口、藍印戶口、漁業居民戶口轉為非農戶口；在全市范圍內實行購房落戶政策；放寬引進人才的條件限制，實施投資落戶、納稅落戶、優秀流動人口落戶等政策。積極探索戶口混合管理，解決了包括符合條件的大中專畢業生回原籍地（農村）落戶、因特殊情況未能落戶人員的落戶、雙方戶口性質不同的混合戶口管理等問題。全面實施居住證改革，2009年10月，依據《流動人口居住登記條例》，取消暫住證制度，實行居住證制度。通過一系列改革，解決了一批戶口管理工作中的突出問題，促進了人口合理、有序流動，引導農村人口向小城鎮有序轉移，促進小城鎮健康發展，加快了溫嶺市的城市化進程。

目前，溫嶺戶籍制度改革雖然取得了一定成效，但仍存在諸多問題。一是農業轉移人口不愿意進城落戶。隨著經濟的快速發展，農村戶口背后的利益鏈條越拉越長，農村戶口的吸引力也越來越強，辦理戶口“農轉非”的數量逐年減少，要求辦理戶口“非轉農”的人數卻越來越多。原籍農村的大中專畢業生、退伍軍人以及一些已進城落戶人員，要求遷回農村和“非轉農”訴求比較強烈。二是進城人員沒有能力在城鎮落戶生根，他們長期在收入低標準、生活低質量、保障低水平的社會底層徘徊，與當地居民的差距越拉越大，逐漸被邊緣化。三是配套改革不到位，執行政策不一致。集體資產分配制度、養老保險制度等相關配套改革尚未跟上，“戶改”中群眾所關心并涉及的計生、建房等問題，在具體執行中跟當初承諾的政策不一致，群眾有怨言。為此，要加快研究新情況、解決新問題，進一步推進戶籍管理制度改革。

——以“三條路徑”設計戶籍制度改革政策。建立城鄉統一的一元化戶口登記制度，按照公民常住地登記戶口原則，統一登記為“浙江居民戶口”。實行以具有合法固定住所為基本條件的遷移制度，放寬申請投靠親屬的條件限制；進一步放寬城鎮在引進人才、投資等方面的條件，鼓勵智力移民、投資移民，降低進入城鎮門檻；放寬長期居住流動人口申請入戶的條件限制。全面實施居住證制度，認真貫徹實施《浙江省流動人口居住登記條例》，加快制定配套政策措施，根據溫嶺實際不斷提高持證人的待遇享受和權益保障。

——充分保障進城落戶人員在農村的權益。逐步實現戶籍與土地承包權相分離，在不突破現有法律法規的前提下，保持農業轉移人口土地承包權的長期穩定，實現土地的經營權和收益權等只與土地的承包權相關，而與承包人的戶口性質、戶口登記地相分離。逐步實現戶籍與村經濟合作社社員身份相分離，依法允許戶口遷出本村的社員保持社員身份。逐步實現進城落戶人員離鄉又離土，鼓勵進城落戶人員土地承包權的流轉；開展農村非農建設用地流轉試點，構建經營性集體建設用地用益物權，探索村經濟合作社股份流轉的可行性和有效方法；完善新型農村合作醫療制度，研究進城落戶人員基本醫療保障轉移接續辦法；總結嘉興、杭州等地“以宅基地換住房、以承包地換社保”等做法，使進城落戶人員真正變農民為市民。

——堅持戶改先行與配套推進相結合。按照“戶改先行、配套跟進、量力而行、逐步到位”的思路，通過積極穩妥推進戶籍制度改革來牽引相關方面的制度改革逐步跟進。對城鄉居民合作醫療保險、養老保險、失業保險、高齡老人補貼等逐步實行城鄉統一的政策；對城鄉退伍士兵優撫安置等政策進行適當調整并逐步并軌；對農村計劃生育、房屋拆遷等政策作城鄉識別標識的調整，使政策的繼續執行與戶口性質相分離。同時，建議在推進這些改革過程中，既要明確公安機關推進戶籍制度改革的職責任務，又要明確相關部門同步推進相關行政制度改革的工作要求和時間表，落實其改革主體責任。