轉型時期行政不力問題的危害原因與治理

韋長偉

[摘要]行政不力并不是轉型時期特有的現象，也不僅僅存在于中國。它是指行政主體在管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的過程中所表現出的不盡力、不用力、低效率、成效差等現象。當前我國正處于社會轉型時期，強大的歷史慣性以及制度的急劇轉換，使傳統社會和計劃經濟的負面影響不可能及時消除，而新的制度與規范尚未完全建立和完善，此時的行政不力現象顯得尤為突出。它不僅降低了行政效率，損害了政府形象和政府權威，更不利于鞏固黨的領導和社會主義現代化建設。因此，治理行政不力現象是當前亟待解決的重要問題，無論在理論上還是在實踐中都有必要面對它、正視它、解決它。

[關鍵詞]行政不力；危害；原因；治理

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672－2426(2011)06－0053－03

行政不力并不是轉型時期特有的現象，也不僅僅存在于中國。可以毫不夸張地說，行政不力問題在古今中外任何國家、任何時期都不同程度地存在著。行政不力其實就是行政管理不力(或行政執行不力)。行政執行力之于政府的重要性已經得到了我國學者的普遍認同，成為當前社會廣泛關注的一個話題，選年來的許多經濟、社會現象特別是各種災難事故和群體性事件的頻發，似乎都在印證我國政府在執行力方面存在著嚴重的乏力和缺失。例如反腐問題，幾乎每年都有一些高官落馬，為何在黨中央極力倡導反腐的高壓態勢下，腐敗現象還是層出不窮，腐敗分子還是頂風作案?又如審計問題，“審計風暴”接連刮了幾年，審計部門一再推出爆炸性的審計報告，為何仍然面臨著“西西弗斯式”的無奈?這無不與行政執行力不強、不到位相關。

一、行政不力問題及其危害

在行政管理過程中，行政主體的觀念、道德、心理、工作方式、方法等與行政組織、管理制度、任務目標、行政職能等，共同構成了一個相互配合、相互協調的行政管理體系。而行政執行力則是這個行政管理體系的潤滑油和催化劑。從某種程度上說，沒有有效的行政管理或行政執行，就不可能存在運行良好的行政管理體系。在漢語中，不力是不盡力、不用力、成效差、效率低的意思。從這個意義上講，行政不力就是指行政主體在管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的過程中所表現出的不盡力、不用力、低效率、成效差等現象。從行政主體來看，行政不力是指行政人員在管理和服務中不盡心、不用力；從行政過程來看，行政不力是指行政管理和行政執行中存在辦事拖拉、相互推諉扯皮等低效率現象；從行政效果來看，行政不力是指管理的投入成本高而成效差、效益低。

行政主體及其工作人員具有按照法定的權限和程序積極實施行政行為的職責和義務。從性質上看，行政不力是相對于行政作為和行政不作為而存在的一種行政行為狀態，是一種消極的管理行為，從某種意義上講也是一種特殊形式的腐敗。必須指出，它不等于行政不作為。二者的區別主要在于行政執行的意義和行為效果上。行政不作為是指應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。從執行的意義上，行政不作為是行政主體沒有履行職責；而行政不力是行政主體依照職責和權限、相關規定和程序等，做了但沒有做好，或是做得不到位、缺乏有效性而引起的不良行政行為。從行政行為效果上看，行政不力是介于“好”與“壞”、“有效”與“無效”之間；而行政不作為沒有產生任何效果，它是無效的。

在具體的管理實踐中，行政不力表現為執行不力、決策失當、效率低下、違法行政、監管不力等方面。執行不力，即沒有盡全力貫徹執行或沒有正確地貫徹執行國家的法律、法規、規章以及政治、經濟政策，沒有及時完成工作目標、工作任務以及上級交辦的事項；決策失誤，即由于決策失當，損害了人民群眾的利益，造成政治或經濟損失、生態環境破壞或具有其他不良后果和影響的決策失誤行為；效率低下，即行政管理過程中出現的人浮于事、辦事拖拉、踢皮球等效率不高現象；違法行政，即違法設定或實施行政許可、行政處罰、行政征收、行政檢察或行政強制等行政行為；監管不力，即對本機關或直接管轄的下屬單位監督不力、檢查不到位而造成工作紀律渙散、工作秩序混亂。由于行政不力客觀上具有一定的隱蔽性，所以并未引起人們的足夠重視，學界對此問題的研究也不多見。然而，實際生活中行政不力大量存在，表現形式多樣，成因復雜，存在范圍廣，所造成的后果更不容忽視。一個人的行為是否有效，只會影響其所在組織目標的實現，對廣大民眾而言沒有直接的相關性。相對而言，掌握公共權力的行政機關及其人員的行為則不同，他們代表國家行使公共權力，作出影響公眾權利與義務的行為，其結果如何對廣大公眾產生直接而重要的影響。行政不力嚴重違背了政府官員的職業操守，而且大多數行政不力行為存在著不違法的特性，不容易引起重視。如果執行不力卻沒有得到相應懲戒。就會形成正強化效應，容易產生效仿或僥幸心理，久而久之則侵蝕整體的執行力。如果不嚴肅處理，任其長期存在和發展，長此以往，官員們有恃無恐，百姓們習以為常，必然會降低行政效率、削弱行政能力、腐蝕官員的精神意志、滋生腐敗墮落、敗壞黨紀國法、損害黨群干群關系、嚴重削弱黨和政府的權威，最終損害的是全體社會成員的利益和國家、社會的發展與進步。

二、轉型時期行政不力問題產生的原因分析

(一)社會轉型與歷史慣性是滋生行政不力問題的溫床

當前我國社會正處于社會轉型時期，新舊兩種制度交替并存、急劇轉換，社會結構的裂變、融合與重組同步進行，對于社會中出現的一些新情況、新問題，舊的行政手段管不了，新的行政手段又管不到、管不好。強烈的功利氛圍催生了一些行政人員的利益追求和非正當謀利的欲望，較大的收入差距與社會地位的相對下降，造成了他們的失落感和心理不平衡。在這樣的情況下，一些政府官員的價值觀念出現了偏差，個人利益、經濟利益和政治升遷的考慮多了。產生了“為官求富”的錯誤思想。這種思想腐蝕著一些政府官員，沖破了其精神防線，助長了消極行政、不力行政和腐化墮落。轉型期社會的特定環境，是行政不力現象產生的溫床。再者，我國長期以來人治的傳統觀念濃厚，家長制作風盛行。不少行政人員的支配意識、依附意識、幫派意識較為濃厚，過分強調權力集中，有權才有一切，與之相對的是法制意識較為淡薄，諸多行政不力問題的產生都與此有關。

(二)不違法性的特點增加了治理難度

行政不力是指行政主體依照其職責和規定做了但沒有做好而引起的不良行政行為。從某種程度上說，實施行政行為的主體已經履行了其職責，只不過在履行過程中“出工不出力”罷了。從這個層面來講，行政不力相對于行政作為，具有不違法的特點。而且由于我國的法制不健全、不完備，特別是對行政

責任、行政效果的確定、追究方面更是處于起步階段，因此相當多的行政不力問題并不違法，在界定、確認、問責、追究上存在較大的困難。正是因為大多數行政不力行為存在不違法的特性，不容易引起有關部門和行政人員的重視，只要行政決策、命令得到了貫徹執行，大家就相安無事，而不管其執行的結果如何。長此以往，行政不力人員有恃無恐、習以為常，導致了行政不力問題常態化。

(三)監督機制不健全造成了行政不力問題久拖不決

現行的監督制約機制不完善，表現為監督渠道不暢，力度不夠，方式和手段單一，造成對行政行為的監督不到位。而且在實際操作中，決策權與執行權統而不分，行政人員往往是自己拍板、自己執行、自己評估考核，因此缺少必要的外部監督控制，行政行為低效率、無效率，甚至流于形式、走過場也就不足為奇。在干部考核、升遷和任免上，由于缺乏合理的分權與有效的監督，官員的升遷、任免、調動等少數領導說了算。政績考核和任免制度上的這種缺陷，促成和助長了部分官員為了個人利益、短期利益而忽視社會發展的現實需要，沒有將權力用在該用的地方，致使許多應該辦、該辦好的事情沒有辦、辦不好，執行方向上出現了偏差。當前的問責機制存在著問責不力，問而不責或輕責，甚至“打擦邊球”、“打默契球”，有的官員今天“下馬”，沒過多久接著“上馬”，改任其他要職，問責形同虛設。有了制度卻不能很好地貫徹落實，或是制度建設中存在真空地帶，以致行政不力現象久拖不決。

(四)官場潛規則和官僚作風助長了不良習氣

五千多年的封建文化深深影響民眾，官本位意識揮之不去，官場潛規則更是成為不言而喻的秘密。潛規則成為官場的“必修課”，“不懂政策可以，不懂領導意圖不行；不懂法律可以，不懂‘規矩不行”，“依從潛規則意味著放棄原則，挑戰潛規則只會被‘逆向淘汰”。一些行政官員的管理具有趨利性，對自身有利有好處的就管，而對自身無利的就袖手旁觀，不給甜頭不辦事，導致出現無人管的地帶；一些行政人員奉行中庸之道，不求有功，但求無過，工作拖沓、漫不經心，一心混跡官場；有的官員辦事敷衍塞責，大擺官架子，公仆意識、服務意識淡化，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”；有的攀權附勢，追求政績與升遷，一味的搞形象工程，忽視現實的公眾需求，甚至不顧客觀經濟規律，現代化的城市廣場、高爾夫球場、經濟開發區等形象工程、政績工程越來越多，對民眾真正關注的教育、醫保、就業等問題卻視而不見。這對行政工作的效率、質量和權力的運作是一種隱性的危害，行政不力的產生也就在所難免。

(五)公共權力發生異化致使服務意識退化

權力異化，就是“權力本體上產生了與自身相矛盾的對立力量，喪失了原來的質的規定性而異于本來意義上的權力”。權力異化是一種常見的現象，無論在何種政治體制下，似乎都存在權力異化的可能。在這里，權力的異化不是形式上的命令與服從關系的改變，而是權力的本質——公共利益受到踐踏，權力由實現和維護公共利益的手段變成了危害公共利益、謀取和滿足私欲的工具。行政人員處于特殊的位置上，特殊位置有著特殊的權力，而這特殊的權力恰恰能夠給他帶來巨大的利益，價值觀的多元化以及心理的失衡，使其不免冒險，為謀取私利而損害公共利益。

三、轉型時期行政不力問題的治理思路

一般意義上講，行政就是國家各項政策、措施、方針的推行和實施。行政不力問題的產生和擴散，已經成為影響一些地方和部門開展工作的瓶頸，成為制約各項事業發展的短板。因此，必須在理論上和實踐中重視行政不力現象，認清它，遏制它。如何治理行政不力問題是擺在我們黨和國家面前的嚴肅課題。由于各種主客觀原因，行政不力問題是不可能完全禁絕的。但是，可以將那些遏制行政不力產生和發展的各種措施綜合起來，建立一套長效機制，將其控制在一個適度的范圍內，使其不對現行的社會、政治、經濟產生負面作用。

(一)觀念層面上，轉變行政理念，借鑒西方政府改革和管理的經驗

行政不力問題的產生往往是由于行政主體處于強勢的壟斷地位，一家獨大，沒有或只有很少競爭所致。良性的競爭能夠促進政府改進工作作風、提高政府工作效率、提高行政執行力、改善政府績效。因此在行政管理過程中引入競爭機制，通過政府、市場、社會的競爭和有機結合，從而提供優質的公共產品和服務，提高行政效率。其次，樹立投入——產出觀念，不僅關注行政行為的過程、程序，更要注重結果與效率，力求使行政行為實現最佳效能。以前往往是重投入不重產出，只關注執行而忽視行為效果，在政績考核中，以業績成就和實績工作為標準，重點考察行政官員的實績，引入人民群眾的評議。再者，進一步強化管理意識、服務意識，行政主體主要的和重要的職責是提供公共服務，而不是進行權力角逐和謀取私利。為人民服務是行政機關及其行政人員必須樹立的根本宗旨，就是為人民群眾的共同利益服務，努力為公民、國家和社會服務，并自覺把“人民高興不高興，人民答應不答應，人民滿意不滿意”作為工作的標準。

(二)體制層面上，加快政府職能轉變，理順權力關系

當前我國社會處于雙軌制運行中，政府職能的轉變滯后于社會主義市場經濟體制的建立和發展。政府職能經常性的越位和缺位，是產生行政不力問題的重要原因。在確立新體制的過程中，應根據社會主義市場經濟的特點和客觀要求，進一步轉變政府職能，努力構建一個法治的政府，完善各項法律制度與措施，一切以法律為依據和準繩；努力構建一個責任的政府，強化責任體系，探索切實可行的問責制度，對行政行為的結果負責，不能僅僅停留于引咎辭職或問而不責層面；努力構建一個有限的政府，抓大放小，著重實施宏觀管理和間接管理；努力構建一個廉潔的政府，嚴肅政風官風，緊抓廉政建設；努力構建一個高效的政府，提倡聯合辦公，提高政府的工作效率；努力構建一個服務的政府，提供優質高效的公共服務。合理分權，重新劃分行政權力格局，該放的權力一定要放，該收的權力一定要收，將本應該由市場和社會管理的事務還權于市場和社會，形成中央和地方、政府和市場、政府和社會、宏觀和微觀的合理的權力格局和治理網絡。

(三)制度層面上，建立和完善法制，加強制度建設

首先，進一步落實行政問責制度，探索建立科學的具有可操作性的問責機制，嚴格追究行政不力當事人。對責任追究的范圍、內容、程序、方式等作出明確的規定，依法追究產生行政不力問題的行政主體的責任，真正做到“問”與“責”相結合，問責有力而且有效。其次，要完善政務公開制度、政績考核制度和任免制度，加強對行政主體包括錄用、考核、晉升、任免、獎懲等在內的管理，

以實績作為獎懲和升遷的標準。再次，強化監督控制，完善多層次、多功能、內外溝通、上下結合的行政監督網絡，并對反饋回來的執行走樣、變形、不負責任等不力行為及時追查、嚴肅處理，絕不姑息。最后，完善和嚴格領導干部定期述職等相關制度，述職的內容應包括個人政績、財務狀況、廉政情況、存在不足、下一步的工作計劃等內容，必要時還要將述職內容向社會公開，以利于社會監督和公眾監督。

(四)人事層面上，加強公務員隊伍，建設和管理

公務員是最主要的行政行為主體，任何一項政策和決策最終都是由公務員來落實執行的。公務員的職業素質、道德品質、工作能力、工作態度等，是影響和制約行政不力問題產生的最直接的因素。因此，克服行政不力，首要的是要建設一支高素質的公務員隊伍。第一，要優化知識結構，提高業務能力。公務員不僅要有較高的專業知識，還要有淵博的知識面，提高分析判斷和綜合處理問題的能力，尤其是處理危機事件和特殊問題的能力。第二，強化公務員的職業道德與職業規范，強化個人道德修養，樹立正確的價值取向。最后也是最重要的是加強公務員隊伍管理，嚴格按照公務員法對其錄用、考核、晉升、待遇福利等事宜進行管理，努力建設一支廉潔、高效的公務員隊伍。

(五)技術層面上，引入現代化的信息技術和管理系統

面對日益復雜多變的行政環境和行政事務，避免行政不力問題的進一步泛濫，有必要在行政過程中引入現代化的信息技術，努力發展電子政務，構建電子政府。在互聯網快速發展的大背景下，大力推行網上行政服務，這是優化發展環境、創新行政管理方式、深入推進依法行政、切實強化服務的需要，是由傳統的部門審批邁向電子化、信息化的重要一步。電子政務是一場深刻的革命，積極應對電子政務的挑戰，必須要有先進的理念和技術軟件的指導和支持，面向政府管理的特殊性，合理配置政府資源，簡化審批的流程，以優化政府的管理和服務，減少行政不力產生的可能性。例如各地區根據實際情況成立的行政服務中心，開展“一站式”服務，就是一種有益的嘗試和探索。

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責任編輯侯琦