落實《規劃綱要》提升合作水平——吉林省同俄羅斯遠東地區經濟合作問題研究

沈 悅

(吉林省東北亞研究中心，吉林長春130033)

吉林省與俄羅斯擁有241公里的邊界線，由公路和鐵路相連，同俄羅斯遠東地區開展經濟合作具有得天獨厚的地緣、資源、人文以及政策優勢。自國家實施東北老工業基地振興戰略以來，吉林省的經濟實力不斷增強，體制機制創新和產業結構調整步伐加快，對俄口岸基礎設施建設逐步完善，合作環境不斷優化，民間交往日趨頻繁，為雙方進一步擴大經貿合作奠定了良好基礎。2009年9月23日，中俄兩國批準的《中華人民共和國東北地區與俄羅斯聯邦遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要(2009—2018年)》(以下簡稱《規劃綱要》)把雙方毗鄰地區合作上升到國家層面，為進一步深化區域經濟合作提供了難得的歷史機遇。該《規劃綱要》中涉及中方的100個左右項目中，吉林省占37個，數量最多。認真貫徹落實《規劃綱要》，切實加強吉林省同俄羅斯遠東地區經濟合作，對擴大吉林省對外開放水平、推動吉林老工業基地全面振興具有重要意義。

一、貫徹落實《規劃綱要》的重要意義

(一)有利于加快吉林省經濟社會發展

自2003年實施東北振興戰略以來，吉林省逐步擺脫老工業基地舉步維艱的困難局面:國有企業體制機制改革取得重大突破，多種所有制經濟蓬勃發展，經濟結構得到調整優化，技術創新能力顯著提升，基礎設施條件得到改善，發展活力和支撐能力增強，經濟發展速度加快，民生和就業狀況得到顯著改善。從表1可知，吉林省GDP連續6年增長保持12%以上，其中2006、2007、2008年超過15%，連續3年居全國前3位。2009年，面對國際金融危機的不利影響，吉林省認真貫徹中央宏觀經濟政策，經濟保持了平穩較快發展，主要指標高于全國平均水平，GDP同比增長12.1%，跨越了7000億元大關。這不僅加快了吉林老工業基地全面振興的步伐，也為《規劃綱要》的順利實施奠定了基礎。2011年上半年，吉林省經濟回升勢頭進一步鞏固，經濟發展質量明顯提高，實現地區生產總值3653.03億元，同比增長14.1%。但是，在拉動經濟增長的三駕馬車中，吉林省的出口貢獻率不足0.5%，2009年，僅完成出口額31.3億美元，同比下降34.4%。該水平只相當于黑龍江省的1/3，尚不足遼寧省的1/10。從長遠發展看，必須提高對外開放水平和層次，俄羅斯遠東地區自然成為吉林省經濟合作的重要伙伴之一。

表1 2004―2010年吉林省地區生產總值及其增長速度

(二)有利于推進東北地區全面振興

自2003年國家實施振興東北等老工業基地戰略以來，東北地區經濟重新煥發了生機與活力，東北三省GDP年均增長達12.6%，但是東北老工業基地存在的體制性、結構性等深層次矛盾尚未從根本上得到解決。2009年11月，國務院出臺《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，對東北地區振興作出了新一輪的戰略部署。在進一步實施東北老工業基地振興的過程中，吉林省承擔著重要責任:遼寧省構建沿海經濟帶，黑龍江省加快建設哈大齊工業走廊，只有吉林省缺少一個與遼、黑兩省相匹配的經濟快速增長帶。吉林省地處東北地區中心，長吉經濟區具有老工業基地和農業主產區雙重特點，又處于東北地區哈大齊主軸帶的中部，縱向可以連接遼寧與黑龍江兩省，橫向可以通過琿春聯結日本海、通過白城可以聯結我國內蒙古自治區東部及蒙古東部。延龍圖位于東北地區東部經濟帶中心區位，可以聯結遼寧、黑龍江兩省的東部地區，并通過琿春進入日本海進而聯結日本、韓國。吉林省作為連接遼黑兩省的紐帶，對來自東北地區的資金流、信息流、人才流有現實的吸引力，有條件形成現代化的產業群、城市群，具備了成為東北地區新增長極的區位優勢。同時，同俄羅斯遠東地區在資源、技術、資金等領域大力開展合作，充分挖掘對外開放的潛力，有助于提高吉林省的競爭實力，為東北老工業基地新一輪的全面振興發揮重要作用。

(三)有利于提升中俄整體合作水平

隨著經濟全球化和區域經濟一體化發展日益加快，東北亞地區經濟快速發展，成為備受世人矚目的地區，加強中俄地區合作無疑具有舉足輕重的作用。中俄地區間聯系日益加強，目前已經簽署100多個各種級別的地方行政機構的雙邊協議，地方合作已成為中俄戰略協作伙伴關系的重要組成部分，對充實兩國務實合作內容，推動經濟實現互補也具有重要的作用。中俄地區合作《規劃綱要》涉及領域之廣，合作項目之多，合作內容之實，在中俄已批準或簽署的文件中堪稱首例。它標志著中俄戰略協作伙伴關系站在一個新的歷史起點上，由政治互信、睦鄰友好向經濟領域務實合作拓展，對進一步鞏固和深化中俄戰略協作伙伴關系有著重大的戰略意義。《規劃綱要》體現了雙方的地方合作方向和利益取向的一致性，符合中俄兩國毗鄰地區共同發展的需要，是在區域經濟一體化背景下的順勢選擇，尤其是在當前尚未徹底擺脫國際金融危機形勢下，中俄地區合作更具有重要的現實意義。

二、貫徹落實《規劃綱要》的難得機遇

(一)“振興東北”與“開發遠東”實現互動對接

隨著亞太地區在國際經濟中的地位不斷提升，中國東北地區與俄羅斯遠東地區的重要性日漸突出。但是，由于經濟結構、地理條件、體制機制等方面的原因，上述兩個地區在本國經濟中都處于劣勢。近年來，中俄兩國政府根據本國經濟發展的需求，相繼制定了《東北地區振興規劃》和《遠東和貝加爾地區2025年前經濟社會發展戰略》，其主旨都是加快地區經濟社會發展，提高人民生活水平，繁榮地方經濟和構建和諧社會。兩個相鄰地區的經濟發展和產業結構既有相似之處，也有很大區別:就中國而言，“振興東北”的實質是根據自然條件和社會經濟環境的發展變化，對原有的發展方向、經濟結構進行重大調整，在此基礎上充實產業基礎和提高產業素質，推進更高水平的再工業化過程。在經濟全球化、區域經濟合作不斷強化的國際大背景下，要實現東北老工業基地的調整與改造，必須實行“走出去，引進來”的政策，要以大開放帶動大調整、大改革，要充分利用國外的資金、技術及管理經驗，通過加強與東北亞國家的經濟合作，特別是加強與俄羅斯東部地區(西伯利亞與遠東)的區域合作來實現。對俄羅斯而言，遠東地區是世界上自然資源最豐富的地區之一，在國家經濟中占有重要地位。但自蘇聯解體后，該地區不僅失去了中央政策和資金的扶持，而且也中斷了地區內和跨地區的經濟聯系，經濟形勢不斷惡化，經濟增長速度和各項主要經濟指標多年來一直低于全國平均水平。隨著世界經濟全球化、區域集團化的趨勢不斷加強，俄羅斯逐漸認識到，加快遠東地區參與亞太經濟一體化是迅速振興俄羅斯經濟的關鍵。為此，與中國東北地區開展經濟合作日益受到重視。2009年5月21日，在哈巴羅夫斯克舉行的邊境地區合作會議上，梅德韋杰夫總統表示要積極吸引中國在俄羅斯遠東地區投資，他認為“遠東地區經濟復蘇任務需要與中國振興東北的計劃相協調”。

(二)中國圖們江合作開發規劃上升為國家戰略

2009年8月30日，國務院正式批復《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》，這標志著以長吉圖為開發開放先導區的中國圖們江區域合作開發上升為國家戰略。該《規劃綱要》從國家、東北亞區域、東北新一輪振興三個層面上，明確了長吉圖的四大戰略定位:首先，長吉圖作為沿邊開放開發重要區域，是站在國家層面上的一個戰略定位，是基于黨的十七大提出的“提升沿邊開放”要求，打造一個沿邊開放的平臺，為全國沿邊地區擴大開放提供經驗和示范，是國家批準實施的新區、經濟區和實驗區當中，惟一被定位為我國沿邊開發開放的重要區域，并賦予先行先試權的地區，表明了長吉圖開發開放先導區在國家對外開放格局中的重要地位;其次，長吉圖作為我國面向東北亞開放的重要門戶和東北亞經濟技術合作重要平臺，是東北亞區域的戰略定位，表明國家對長吉圖在面向東北亞對外通道和經濟技術合作上給予了更高期待;第三，長吉圖作為東北地區新的重要增長極，是立足東北新一輪振興做出的戰略定位，表明長吉圖具備了成為東北地區新增長極的區位優勢，能夠與遼、黑兩省形成合力推進東北振興發展的新格局，成為振興東北的戰略高地。長吉圖地區目前的經濟總量占吉林省經濟總量的1/2強，不僅對吉林省經濟社會發展起重要的支撐作用，同時還對周邊地區發揮著積極的輻射和帶動作用。2010年1月，吉林省十一屆人大常委會第十七次會議原則批準了《＜中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區＞實施方案》，提出“到2020年，長吉圖地區人均地區生產總值超過10.8萬元”的目標。大力推進長吉圖地區開發開放，使邊境開放與內部開放有機地結合起來，通過作為腹地的長春、吉林與作為開放前沿的延邊州有效聯動，必將進一步增強吉林省發展的活力與后勁，是吉林省未來發展的必然選擇。

(三)基礎設施建設日趨完善

吉林省對外通道基礎設施建設初見成效。建成了圖們江—琿春國家二級公路和琿春至圈河口岸高等級公路，長春到琿春距離400多公里的高速公路也已貫通。鐵路方面，除了已經建成的圖們至琿春鐵路和琿春至長嶺子口岸鐵路以外，2010年又開工建設吉林市至琿春市客運專線鐵路。這條鐵路西起吉林市，東至琿春市，途經蛟河市、敦化市、安圖縣、延吉市、圖們市，是吉林省內最大的鐵路項目，全長354.713公里，投資預估算總額408億元，計劃施工期四年半。建成后與長春市至吉林市客運專線連通，形成橫貫長吉圖區域的快速鐵路線。長春至吉林城際客運專線鐵路已于2011年1月運營。兩個鐵路項目全部建成后，長吉圖開發開放先導區內將實現快速鐵路的東西貫通。對俄通道方面，中俄兩國共同修建的琿春—馬哈林諾國際鐵路已經正式投入運行。琿春—扎魯比諾港81.5公里的國際聯運航線取得重大進展。此外，連接中、朝、俄三國的海陸空立體交通網絡已經建立，多條國際客貨航線先后開通。這些航線包括琿春—扎魯比諾—伊予三島—釜山貨運航線、琿春—羅津—釜山—新澙集裝箱航線，琿春—波謝特—秋田客貨運輸航線，琿春—波謝特—束草—客貨運輸航線等。2009年3月31日，中俄韓日四國陸海聯運黃金航線成功試運營，這是中國東北地區第一條橫貫日本海直達日本西海岸的航線。它自吉林省琿春市由陸路抵達俄羅斯扎魯比諾港，海上經停韓國束草港，最后抵達日本新澙，航線長約800海里，只需要一天半的時間。此外，日本敦賀—鏡港—俄羅斯海參崴航線已開通。

(四)“窗口”實力顯著提高

琿春市作為吉林省改革開放的“窗口”，抓住振興東北老工業基地等歷史機遇，以項目建設為重點，以民營經濟為主力，全力構筑支柱產業、發展優勢產業、培育新興產業，加快新型工業化、農業產業化，全力打造適合開發開放的產業群，已經從開放前僅有2萬人口的邊陲小鎮發展成為如今擁有20萬人口的新興邊境口岸城市，在延邊州8個市縣中經濟總量由原來第8位上升至第3位，與俄毗鄰地區投資貿易、旅游和過境運輸等領域有了實質性發展。2010年1—6月，琿春中俄互市貿易區共實現俄羅斯邊民入區35813人次，同比增長27.8%;實現互市貿易額8.08億元人民幣，其中進口0.88億元，出口7.2億元，同比增長35%，已然成為大圖們江區域國際合作開發項目的領跑者。隨著對外通道的開通，琿春市全面展開中俄路港關項目和中朝路港區項目建設，這兩個項目將進一步打通圖們江區域國際合作開發的人流和物流通道。琿春市將以此為基礎致力建設中俄和中朝兩個自由貿易區。目前，這兩個通道建設的重點項目，均已被納入國務院《關于推進東北老工業基地進一步對外開放的實施意見》中。計劃總投資100億元人民幣的東北亞邊境貿易中心項目已經在琿春市奠基開工，將建設國際貿易、度假旅游、國際教育、文化創意、生產加工、生態居住六大主題板塊。該項目旨在打造東北亞自由貿易的先導區，使之成為東北亞地區多邊國際貿易的核心區域，推動東北亞地區和大圖們江區域國際合作的快速發展。此外，作為推動圖們江區域合作開發的重要戰略決策，依據長吉圖總體規劃，在借鑒蘇州工業園、上海浦東新區、天津濱海新區經驗的基礎上，對日韓港工業園區的規劃理念、產業合作、運作模式、合作方式等進行了科學定位，編制完成了琿春邊境經濟合作區(日韓港工業園)戰略規劃、總體規劃和詳細規劃。先后與香港中華總商會、日本東北亞開發協會、韓國FONET公司簽署了合作協議。俄羅斯工業園區、吉林省韓國工業園區、日本工業園區、吉港工業園區四個國際化工業園區相繼開工建設，為推動圖們江區域合作開發和加快吉林省乃至中國參與東北亞合作積蓄了動力。

三、貫徹落實《規劃綱要》的現實因素

(一)吉林省對俄經濟合作歷史與現狀

吉林省政府非常重視同俄羅斯，尤其是同遠東地區開展經濟合作。1986年12月，吉林省派出第一個對俄經貿團，成功地訪問了俄羅斯濱海邊疆區。此后不久，吉林省對俄經貿企業就已深入到莫斯科和圣彼得堡，成為當時國內率先深入俄羅斯腹地和歐洲地區的省份之一。隨著國家不斷重視發展對俄關系并大力發展對俄經貿合作，吉林省成立了對俄經貿領導小組，多次舉辦大型對俄經貿活動，吉林省領導多次與俄羅斯遠東和西伯利亞聯邦區相關區(州)的領導人進行互訪，促進了吉林省與俄羅斯毗鄰地區的經貿合作和友好往來。

自1997年以來，吉林省對俄貿易呈現快速增長勢頭。2004—2007年年均增幅達100%，大大超過全國平均增速。2007年俄羅斯首次成為吉林省第一大出口市場。2008年以來受國際金融危機影響，吉林省對俄貿易有所回落，但整體仍處于較高水平，2008年達到7.6億美元，其中出口6.8億美元，仍然保持主要貿易伙伴地位。2009年俄羅斯仍然是吉林省第一大出口市場。

吉林省對俄出口商品主要以工業制成品為主，集中在紡織服裝類商品和機電產品。自俄羅斯進口主要以初級產品為主，集中在海產品和林產品。對俄出口主要以邊境貿易為主，近年來邊境小額貿易額明顯下降，但旅游貿易依然占有重要地位:2009年，吉林省接待俄羅斯游客19.98萬人次，比2008年增長11%。琿春作為吉林省陸路對俄主要口岸，2010年一季度，由此入境的俄羅斯游客達7158人，同比增長143%。俄羅斯成為吉林省僅次于韓國的第二大客源國。進口主要以加工貿易為主。民營企業是從事對俄貿易的主力軍，且呈不斷上升勢頭，2009年民營企業對俄貿易額全省對俄貿易總額的88.8%。同時，對俄貿易主要集中在少數幾家邊貿大戶和生產企業。

俄羅斯是吉林省對外投資最多的國家，截至2009年末，在俄羅斯共建立境外企業63家，中方投資2.97億美元，主要分布在木材加工、建材、種植養殖、醫藥器械、貿易等領域。對俄投資地域主要集中在俄遠東地區及莫斯科州。截至2009年末，俄羅斯在吉林省也設立了31家企業，吸引俄羅斯資金407萬美元，主要集中在食品加工、木制品加工和餐飲業等。

(二)吉林省發展對俄經濟合作的主要障礙

1.俄方打擊“灰色清關”，我對俄零售商損失慘重

盡管“灰色清關”貿易形式已經長期存在，但是在國際金融危機形勢下，俄政府出于整頓市場、保護民族工業、抑制失業、增加稅收等方面考慮，于2009年夏季關閉了莫斯科切爾基佐夫斯基市場，并銷毀了部分國外客商的貨物，受此影響，整個邊境地區的旅游購物貿易出現嚴重下滑。

2.貿易合作規模較小，品種單一

目前，吉林省對俄出口以加工制成品為主，尤其是紡織服裝類商品和機電產品，而進口以海產品和林產品等初級產品為主。從進出口商品結構來看，對吉林省是有利的，而且吉林省保持了對俄貿易的較大順差。但與全國對俄進出口貿易結構相比，則存在較大差距。在全國對俄羅斯出口中，機電產品已經取代了紡織服裝類商品，成為中國對俄羅斯出口的第一大類商品;而能源產品成為中國自俄羅斯進口的最大宗商品。受自身產業結構和地緣經濟的影響，上述兩大類商品短期內還難以成為吉林省對俄貿易的大宗商品，而吉林省自俄羅斯進口的海產品和林產品也將列入未來俄羅斯政府出口調控的范圍，將對擴大進口造成影響。因此，吉林省與俄羅斯貿易合作種類過于集中，且品種單一，將制約吉林省與俄羅斯貿易合作的發展。

3.對俄貿易合作方式比較單一

吉林省對俄出口主要采取邊境貿易方式，而進口以加工貿易為主。就全國對俄貿易而言，一般貿易形式占據了主導地位。由于獨特的地緣因素，邊境貿易在我國與俄羅斯毗鄰的省區中均占據了主導地位，在吉林省也不例外。但是出口過于依賴邊境貿易，一旦俄方調整貨物進出口管理政策，實施限制性措施，必將對吉林省與俄羅斯的貿易合作產生較大影響，使吉林省與俄羅斯貿易合作存在不穩定因素。

四、貫徹落實《規劃綱要》的對策建議

(一)完善政府溝通協調機制

首先，應加強對俄地區合作工作的統籌協調和組織領導。建立吉林省對俄地區合作工作聯系會議制度，統籌推進對俄地區合作工作，審議決策對俄合作重大事項，研究確定重大政策措施。各地、各部門要根據貫徹《規劃綱要》工作任務分解與落實方案，做到工作到位、人員到位和責任到位，建立有效的激勵和約束機制，切實推進對俄地區合作的深入開展。

其次，要建立經常性的工作協調機制。以東博會為平臺，建立東北四省區與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區各州(區)區域協調工作機制，共同商討地區合作戰略與規劃，解決中俄地方政府雙邊、多邊重大問題，簽署和推動中俄地區重大合作項目。立足吉林省與俄羅斯友好州(區)，進一步擴大與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區間合作，進一步完善地方政府定期會晤、互訪等工作機制，互通信息，共同解決合作過程中產生的問題。充分發揮吉林省與俄濱海邊疆區混合委員會作用，加強聯系和溝通，建立常態化的工作機制，提高工作效率。

(二)加大政策和資金支持力度

對俄地區合作具有一定的特殊性，各級政府應綜合運用行政、金融、稅收、法律等手段，為企業營造優良的發展環境。一是宣傳貫徹并積極落實國家各有關部門已經出臺的支持政策，保證符合條件的企業切實享受到各方面支持。二是增加省財政對開拓俄羅斯市場專項資金的規模，加大對俄合作地區重點項目的傾斜力度。三是促進企業與進出口銀行等金融機構的溝通協調，為吉林省企業提供寬松的貸款政策。四是充分利用報刊、電視、網絡等新聞媒體，深入宣傳《規劃綱要》，在全省范圍內營造對俄地區合作的良好氛圍。

(三)加強對俄合作主體隊伍建設

一要進一步發展壯大民營企業。民營企業雖然已經成為吉林省對俄經貿工作的主力軍，但目前普遍存在貿易規模較小的問題，應加大工作力度，加快發展壯大民營企業隊伍和規模。二要積極研究引導吉林省內支柱產業、優勢產業、特色產業的大企業關注俄羅斯市場、開發俄羅斯市場，促進對俄投資與對俄貿易的協調發展。三要發揮科教優勢，大力培養外向型人才。一方面廣招賢才，尤其是懂得國際經濟規則的外向型人才，對做出突出貢獻的專家學者給予特殊待遇;另一方面要充分發揮吉林省的科教資源優勢，從實際出發，采取多種有效形式培養一大批有專長的科技人才和管理人才。另外，廣大對俄經貿合作企業要加強領導班子建設，提高職工隊伍素質，建立一支有凝聚力、戰斗力和高素質外向型人才隊伍。

2010年5月，吉林省政府已經通過《吉林省貫徹國家對俄地區合作規劃綱要實施方案》，為了貫徹落實好《規劃綱要》，省內各相關部門應當按照“將中俄地區合作與圖們江區域開發開放相結合”，“將中俄地區合作與吉林全面振興相結合”，“將‘走出去’與‘請進來’相結合”，“將重點突破與全面推進相結合”的總體要求，立足當前、著眼長遠，各司其職，各盡其責，為吉林省同俄羅斯經濟合作再創輝煌貢獻力量。