公用事業產品定價成本監審存在的問題與對策

蘇容招

公用事業產品定價成本監審存在的問題與對策

蘇容招

福建省物價局價格成本監審分局

闡述了公用事業產品的壟斷性、公益性和價格單一性等特征，價格變動涉及面廣、成本監審難度大等特點，分析了當前公用事業產品成本監審工作存在“六個難”的問題，提出了完善成本監審工作的建議。

公用事業產品 成本監審 建議

公用事業是指郵政、電信、供電、供水、城市管道燃氣、公共交通、以及廣播電視、醫療衛生等為公眾提供產品或服務的行業。公用事業產品具有壟斷性和公益性等特征，其價格變動涉及整個社會的各階層、各群體，與人民群眾的生產、生活息息相關。因此，公用事業產品的成本監審和價格確定涉及面廣、難度大。如何科學合理地實施成本監審和確定公用事業產品的價格，成為社會公眾關注的熱點問題，也是價格主管部門工作的一個難點。價格監管的基礎是成本，成本監審起步晚，缺乏統一標準，有許多問題有待深入探討和進一步完善。

1 公用事業產品特征

1.1 壟斷性。公用事業企業生產的產品如水、電、燃氣等多為關系國計民生的重要產品，這些產品生產及銷售大多由國家統一調控。由于受資源、規模經濟效益以及政府對社會發展規劃要求的制約，公用事業產品在經營和銷售上不太可能形成充分的競爭，市場對價格的影響非常有限，企業和居民只能被動地接受價格，從而具有明顯的壟斷性。

1.2 區域性和公益性。公用事業產品一般都是當地生產、當地銷售、當地消費。由于各地影響公用事業價格的因素有很大差異，公用事業的成本和價格在各地區之間有較大差別，具有較強的區域性。同時，市政公用行業的產品和服務在我國還被賦于一些公益特性，通常還需承擔一定的社會公益義務。

1.3 產品價格具有單一性。公用事業所提供的產品或服務一般是直接從生產到銷售，中間沒有流通環節。從維護企業和居民利益出發，政府對重要的公用事業價格一般都進行控制，實行政府定價或政府指導價的管理形式。與之相適應，公用事業價格只有單一的零售價格形式。

2 公用事業產品成本監審存在的難點和問題

公用事業產品上述特性，決定了成本監審難度，與一般產品的成本監審相比，存在以下難點和問題。

2.1 各地核算辦法難于一致。定價成本監審因起步較晚，缺乏一個完整的、系統的、科學的理論作指導，目前，國家尚未出臺統一的成本核算辦法，各地之間、各公用事業行業之間成本核算辦法根據各地情況制定，而各地情況千差萬別，造成各地自行制定的成本核算辦法都不一致。在成本監審中沒有統一的衡量尺度，存在各說各的理的問題。

2.2 社會平均成本難于取得。公用事業產品的生產或銷售在某一地區只有一家企業，不存在競爭，企業的個別成本就是該地區的行業成本；不同地區的資源條件、城市規劃和布局、市場發育程度、企業經營與技術水平等決定了各城市間成本差異較大。產品在不同市場區域不能流通，不同地區同一類型企業個別成本的平均值并不是真正的社會平均成本。

2.3 固定資產認定與折舊計提難確定。公用事業單位一方面與政府聯系密切，大量資產由政府投資形成；另一方面為發展公用事業，很多地方在公用事業發展初期向消費者收取入網工程建設費；根據國家發改委《定價成本監審一般技術規范（試行）》（發改價格[2007]1219號）規定，由政府補助或社會無償投入形成的固定資產，其折舊原則上不應計入定價成本，但這部分資產由公用事業單位進行維護或更新改造等后續支出可以計入定價成本。隨著經濟發展，目前公用事業的投資和經營呈現多元化趨勢，有國有制、民營和股份制等形式。許多是由原來單一國有制改成民資參股的股份制，在改制過程中經營者通過合并、分立等改組活動，對原有固定資產進行評估，土地或構建物評估價值往往高于會計帳面價，評估高出的價值經有關政府部門認可，按評估價值確認資產成本。掌握固定資產來源、用途對準確核算成本意義重大，而實際操作中，搞清企業資產難度非常大。固定資產折舊計提采用平均年限法，從法規上目前只有稅法規定各類資產最低折舊年限，各行業根據所處地理位置及行業發展需要確定不低于稅法規定各類資產折舊年限，同行業各地折舊年限也不同，因此，固定資產折舊合理計提難度大。

2.4 人工成本核算難度大。群眾普遍認為，公益事業單位職工工資高，福利待遇優厚。進行成本審核時，我們也發現公用事業企業存在人員眾多，人浮于事，勞動生產率低下，人均工資遠遠高于當地社會平均工資等問題，造成人工成本過大。但進行人員核定、平均工資水平審減的政策依據不足，核定人員時，能找到的可供參考的指標多為計劃體制下對公益事業單位的考核指標，市場經濟條件下，對企業考核轉向以經濟效益為主，人員指標已很難找到；審核平均工資時，僅按統計部門提供的平均水平，就包括社會平均水平、行業平均水平等，以哪項指標為準讓審核人員很為難。

2.5 超前投資幅度難把握。從經濟角度看，公用事業直接為社會生產提供基本要素，對生產領域的供給具有覆蓋性和適度超前性；從社會角度看，它是城市運行和人民生活不可缺的載體。隨著經濟的不斷發展，城市化規模的擴大，對其服務超前需求增加。然而對于其是否是適度超前投資，還是決策失誤造成的過度投資或重復投資，政府價格主管部門卻無法作出具有權威性的判定。如何將企業成本控制在一個“合理”幅度，也就成了成本監審中最難把握的問題。

2.6 產銷差率難計算。企業產品從生產到銷售，都存在漏損問題，即存在產銷差率。產銷差率如何確定？按企業實際發生還是按行業標準？行業標準是否存在？即使存在，實踐中又是否可行？產銷差率選擇直接影響單位成本計算時權數的大小，進而影響最終單位成本的確定。

3 完善公用事業產品定價成本監審的對策

定價成本監審的實質是通過確定成本內容、構成和計算方法，將企業財務成本轉變為適于定價需要的定價成本，扣除其不合理的財務成本。但因定價成本監審工作是一項全新的工作，沒有現成的經驗可供參考，這項工作又涉及方方面面，特別是公用事業產品定價成本審核，更是涉及每一個消費者和經營者利益。對此，筆者認為應建立一系列相配套的成本監審機制，確保定價成本的科學性和正確性。

3.1 盡快制定監審辦法。定價成本核算辦法是開展成本監審的技術基礎，由于監審工作起步晚，尚未形成完整的、科學的理論體系，在實際工作中，經常出現核算原則、核算辦法、核算口徑等諸多問題沒有一個統一的衡量尺度，造成公說公有理，婆說婆有理。因此，加強成本監審的當務之急是有計劃、有組織地抓緊制定有關國計民生的公用事業產品定價成本以及一些重大項目的定價成本監審辦法。因各省在制定出臺監審辦法時又存在一定的地域局限性，應由國家牽頭，組織有關省、市成本隊參與制定統一的成本核算辦法，并以國家發改委的名義印發各地，以提高監審辦法檔次和效力。

3.2 規范成本監審工作程序。只有規范工作程序，才能確保結論經得起檢驗，確實維護成本監審的權威性與公信力。2006年國家發改委頒布第42號令后，我省也相應制定成本監審實施細則，細則中明確規定了成本監審工作程序：“成本資料收集—形式審核—內容審核—實地審核—反饋意見—審核結論—出具報告”。在實施成本監審工作過程中，還要嚴格遵守成本監審事前、事中、事后管理制度。事前管理，就是熟悉監審對象財務會計制度，結合政府定調價的客觀要求制定監審工作方案，統一核算方法，規范流程。事中管理，就是要嚴格按照監審工作方案、流程和重點，對經營者成本認真核算，并注意聽取業務處室、企業等各方面的意見，形成規范、公正監審報告。事后管理，就是建立監審檔案。

3.3 明確定價成本構成和指標審核的量化標準。以法律手段嚴格界定公用事業產品定價成本構成，明確哪些成本項目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作為定價依據，哪些不能作為定價依據。明確成本費用合理水平，如工資水平的核定、管理費用的控制、折舊年限的確定等，這是一把尺子，用它可以衡量哪些項目費用水平是合理的。使政府定價建立在科學合理的基礎之上，真實反映產品或服務價值，明確壟斷行業產品或服務實際應承擔的社會責任。

3.4 強化定期成本監審制度。為更好地利用成本資料進行價格預測，建立定價成本約束機制，使價格管理由被動管理向主動管理轉變，必須對公用事業產品成本實施定期監審。每年要求企業上報上年度經營狀況、人員組成、各種支出情況等，價格主管部門對其成本進行審核認定，剔除不合理成本，積累某一行業成本數據。這樣，價格主管部門可以及時掌握企業的經營情況、成本情況、利潤流向、人員配置、更新、改造擴建設施、產量等方面內容，也對公用事業定價成本進行有效控制，通過提高經營管理水平來提高經濟效益。價格主管部門依據成本變化趨勢，為合理制定下一輪調價提供依據。必要時，可根據市場的變化和企業經營狀況動態調整價格，實現“動態管價方式”。

3.5 實行專家會審制。定價成本監審工作起步晚，對于如何分攤各行業相關成本費用、確定行業先進的影響成本經營指標，如產銷差率、管網漏損率、超前建設率、勞動生產率、勞動定員、能耗物耗標準、經濟技術指標等有待進一步探索，還需對該行業的經營和管理現狀進行全面的科學的論證。對此，需要建立定價成本專家評審制度，對具有爭議而復雜的定價成本構成，在出具其結論之前，應組織經濟、行業等方面的專家、學者對其定價成本監審結論進行論證，以增強定價成本監審結論的科學性和針對性。