公共危機(jī)管理思想史考察

溫志強(qiáng)

公共危機(jī)管理思想史考察

溫志強(qiáng)

一、社會(huì)對(duì)抗自然災(zāi)害階段——原始社會(huì)危機(jī)管理（古代－18世紀(jì)）

生活的任何文化背景下的人們對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)和反應(yīng)大致都有這樣的時(shí)期，即借助想象力來認(rèn)識(shí)災(zāi)害和征服災(zāi)害。從人類社會(huì)的各個(gè)發(fā)展階段看，人們?cè)缙趯?duì)自然災(zāi)害的態(tài)度是崇拜，認(rèn)為災(zāi)害是一種超人的表現(xiàn)。于是，燒香拜佛就成為應(yīng)急反應(yīng)的唯一方式。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類開始嘗試著進(jìn)行一些災(zāi)害預(yù)防和后期響應(yīng)的行動(dòng)。在城市中，在對(duì)付火災(zāi)方面，人們開始考慮如何預(yù)防、撤離以及怎樣才能從火災(zāi)的損失中恢復(fù)。

二、政府參與災(zāi)難救助階段——公共危機(jī)管理的孕育（18世紀(jì)－20世紀(jì)50年代）

1803年新罕布什爾州的樸次茅斯大火使全城化為灰燼。樸次茅斯大火導(dǎo)致新罕布什爾州增加州稅以補(bǔ)償火后的救援。當(dāng)新罕布什爾州的這種做法被帶到美國(guó)國(guó)會(huì)時(shí)，國(guó)會(huì)立法為地方政府提供聯(lián)邦援助，這是第一個(gè)聯(lián)邦（國(guó)家級(jí)）災(zāi)難立法。從1803年到1950年，美國(guó)一共有上百個(gè)大規(guī)模的災(zāi)害，都受到不同程度的聯(lián)邦援助。在隨后的20世紀(jì)，關(guān)于這一領(lǐng)域的專門法案先后通過了100多項(xiàng)，用以應(yīng)對(duì)颶風(fēng)、地震、洪水和其他自然災(zāi)害。到20世紀(jì)30年代，聯(lián)邦層面的災(zāi)害處置逐漸開始普及，復(fù)興銀行公司被授權(quán)為地震后的一些公共設(shè)施整修和重建提供災(zāi)后貸款，之后這一貸款適用范圍又?jǐn)U展到了其他類型的災(zāi)害。1934年美國(guó)公共道路管理局也授權(quán)為災(zāi)后損壞的高速公路和橋梁提供財(cái)政支援。到1950年，明尼蘇達(dá)州的議員哈羅德·黑根(Harold Hagen)向國(guó)會(huì)提供了在過去150年中聯(lián)邦政府提供救災(zāi)援助的情況。他的數(shù)據(jù)顯示，在128場(chǎng)不同的災(zāi)難中，國(guó)會(huì)每次都是專案處理。黑根的研究使得國(guó)會(huì)通過了《1950聯(lián)邦救災(zāi)援助法案》1,這是第一個(gè)在救災(zāi)方面的統(tǒng)一并廣泛實(shí)施的聯(lián)邦立法。在這個(gè)法案的支持下，由于災(zāi)害而造成的各種損害都可以得到聯(lián)邦政府的支持。同時(shí)，這個(gè)法案也使得聯(lián)邦政府在以后的地方政府的救災(zāi)行動(dòng)中可以起到重要的作用。

三、以戰(zhàn)爭(zhēng)為背景的國(guó)家安全管理——公共危機(jī)管理理論的形成（20世紀(jì)60－70年代）

自有政府以來，就免不了要處理各種各樣的公共危機(jī)。但真正將政府公共危機(jī)管理作為一門科學(xué)來研究，在國(guó)際上還是從20世紀(jì)60年代開始的。在冷戰(zhàn)和兩極對(duì)峙的時(shí)代背景下，這一時(shí)期的世界進(jìn)入了“多事之秋”，使危機(jī)管理研究成為各國(guó)決策部門的迫切需要。各種公共危機(jī)在世界兩大極之間和兩大極內(nèi)部都頻繁發(fā)生。前者以1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)為代表，古巴導(dǎo)彈危機(jī)使政治家和學(xué)者把危機(jī)，尤其是核危機(jī)作為獨(dú)立的研究對(duì)象來看待。美蘇之間存在的爆發(fā)核戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)將危機(jī)的作用推到前臺(tái)，使其成為“不使用武力，或者最低限度的使用武力，來解決那些通過外交手段解決不了的沖突，而這些危機(jī)在沒有核武器時(shí)可能用戰(zhàn)爭(zhēng)來解決。”2因此，此時(shí)危機(jī)被看作是戰(zhàn)爭(zhēng)的另一種表現(xiàn)形式。

四、公共危機(jī)的綜合管理階段——公共危機(jī)管理理論的成熟（20世紀(jì)80-90年代）

1977年，一個(gè)由美國(guó)國(guó)防部民防局資助的研究小組，在對(duì)美國(guó)政府間的防災(zāi)體系進(jìn)行分析后認(rèn)為：“缺少一個(gè)綜合性的全國(guó)緊急政策及將聯(lián)邦的責(zé)任分散在許許多多的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中，妨礙了各州對(duì)災(zāi)害情況的管理。”于是，卡特總統(tǒng)與1979年發(fā)布了總統(tǒng)行政命令，將眾多與災(zāi)害相關(guān)的獨(dú)立職能機(jī)構(gòu)合并，成立了一個(gè)全新的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（FEMA）3。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局吸收了很多機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局、國(guó)家火災(zāi)防控管理局、國(guó)家氣象服務(wù)社區(qū)動(dòng)員計(jì)劃、聯(lián)邦動(dòng)員局下屬的總務(wù)管理局以及美國(guó)住房和城市發(fā)展部的聯(lián)邦災(zāi)害救援管理局；民防職能機(jī)構(gòu)也從國(guó)防部民防動(dòng)員局轉(zhuǎn)移至這一全新的機(jī)構(gòu)。4將分散在整個(gè)聯(lián)邦官僚體制下有關(guān)公共危機(jī)應(yīng)急管理的計(jì)劃和人員集中起來，這標(biāo)志著綜合公共危機(jī)管理的開始。

五、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的非傳統(tǒng)公共安全管理——公共危機(jī)管理理論的擴(kuò)展（20世紀(jì)末以來）

隨著國(guó)際安全形勢(shì)，科學(xué)技術(shù)以及現(xiàn)代生活理論與方式的發(fā)展變化，戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)受關(guān)注的程度明顯降低，傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交危機(jī)研究開始向日常與社會(huì)生活領(lǐng)域擴(kuò)展，醫(yī)療衛(wèi)生、地質(zhì)災(zāi)害、食品安全、技術(shù)災(zāi)害、恐怖威脅甚至糧食安全、人才安全等資源管理日益受到關(guān)注。“9·11”事件，是危機(jī)管理理論發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。這一時(shí)期，應(yīng)付恐怖主義在危機(jī)管理中的地位明顯上升，公共安全中的危機(jī)管理問題再度引起人們的高度關(guān)注。世界主要國(guó)家都把“9·11”事件視為公共安全理論發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，認(rèn)為全球化發(fā)展使得確保國(guó)家安全的首要選擇不再通過其他途徑，而是通過危機(jī)管理來實(shí)現(xiàn)。這一變化，預(yù)示著危機(jī)管理新時(shí)代的來臨。

考察人類社會(huì)發(fā)展的發(fā)展史，不難看出，人類面臨的主要威脅有一個(gè)逐漸發(fā)展和演變的過程，早先的威脅主要來自于戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、瘟疫、地震和氣象災(zāi)害等。人類步入工業(yè)化社會(huì)以后，火災(zāi)、重大工業(yè)事故、交通事故和危化品事故逐漸增多，成為人類社會(huì)新的“殺手”。當(dāng)代社會(huì)，由于計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)的突飛猛進(jìn)，人類已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代。在這樣的時(shí)代，人類更面臨著比以前任何時(shí)候都更為嚴(yán)重的威脅。今天，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市所聚集的人口、財(cái)富迅速增長(zhǎng)，因自然因素、人為因素及襲擊破壞等造成的各種重大事故及公共危機(jī)不斷增多。

天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃資助項(xiàng)目“群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理研究”（TJZZ10-116）。

溫志強(qiáng)（1971-），男，甘肅會(huì)寧人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，北京大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站在站博士。主要研究方向：公共危機(jī)管理。

溫志強(qiáng) 天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院