澳門公共行政改革的憲制基礎(chǔ)

■余焯和

澳門公共行政改革的憲制基礎(chǔ)

■余焯和

自回歸以來，澳門特別行政區(qū)政府對公共行政改革雖然付出了不少努力，但從實(shí)際成效來看，成績?nèi)匀皇菑?qiáng)差人意。通過對澳門公共行政歷程的分析能看出過去澳門公共行政改革的思路主要是以公共行政角度作為考慮點(diǎn)，實(shí)踐證明這種思路對建構(gòu)服務(wù)型政府的效果并不理想。畢竟服務(wù)型政府只是一個(gè)概念，其建構(gòu)的思路應(yīng)是根據(jù)澳門特區(qū)的自身發(fā)展情況而定，而基本法恰恰是澳門特別行政區(qū)的各種制度的依據(jù)，因此，澳門的公共行改革離不開基本法的視野。基本法總則共有十二條原則，其它原則因結(jié)構(gòu)的合理性而設(shè)于其余章節(jié)內(nèi)。與公共行政改革直接相關(guān)的原則有如下幾條：

一、原有法律保留原則

基本法序言指出澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土，十六世紀(jì)中葉后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。一九八七年四月十三日，中葡兩國簽署了關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對澳門行使主權(quán)。根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實(shí)施。基本法第十一條把序言的精神具體地表述為“根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以基本法的規(guī)定為依據(jù)。澳門特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其它規(guī)范性檔均不得與基本法相抵觸。”這表明了澳門回歸后的法律體制是以基本法作為指導(dǎo)的，其它的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件必需服從基本法的原則、精神和具體條文，不得與之相抵觸。

設(shè)立澳門特別行政區(qū)的其中一項(xiàng)原則就是要有利于澳門的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，在考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，有必要盡量保持澳門現(xiàn)有的法律、法則和其它規(guī)范性檔，以保證澳門的平穩(wěn)過渡，實(shí)現(xiàn)上述我國對澳門恢復(fù)行使主權(quán)的這一項(xiàng)重要原則。為此，基本法第八條規(guī)定，澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其它規(guī)范性檔，除同基本法相抵觸或經(jīng)澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或其它有關(guān)機(jī)關(guān)依法法定程序作出修改者外，予以保留。所以，目前澳門特別行政區(qū)的法律大部份都是保留或修改了澳門回歸前的法律，這些法律是澳門特別行政區(qū)法律體系的基礎(chǔ)。

除了基本法和上述的澳門原有法律外，經(jīng)澳門立機(jī)關(guān)修定的，在澳門實(shí)施的法律還有少量的全國性法律，這些全國性法律列于基本法附件三內(nèi)，由澳門特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施，它們是：（1）關(guān)于中華人民共和國國都、紀(jì)年、國歌、國旗的決議；（2）關(guān)于中華人民共和國國慶的決議；（3）中華人民共和國國籍法；（4）中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例；（5）中華人民共和國領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例；（6）中華人民共和國國旗法：（7）中華人民共和國國徽法；（8）中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法；（9）中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大陸架法；（10）中華人民共和國澳門特別行政區(qū)駐軍法。從這些全國性法律的內(nèi)容看，它們主要是為了體現(xiàn)國家對澳門特別行政區(qū)的主權(quán)行使和保證澳門特別行政區(qū)在我國的法律地位，它們的功能是為了協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)的法律體系的發(fā)展，補(bǔ)充了基本法和澳門特別行政區(qū)其它法律和規(guī)范性檔的不足。

二、高度自治原則

澳門自古以來就是中國的領(lǐng)土，屬廣東香山縣管轄，即現(xiàn)今的中山市，自六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。1972年11月8日第二十七屆聯(lián)合國大會通過決議，批準(zhǔn)聯(lián)合國非殖民化特別委別委員會建議從殖民地名單中刪去澳門和香港。由此可見，澳門是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土，是我國不可分離的部份，我國對澳門擁有主權(quán)并受到國際上的承認(rèn)。

中華人民共和國于1999年12月20日恢復(fù)對澳門行使主權(quán)。為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持澳門的繁榮和穩(wěn)定，中央政府根據(jù)憲法第31條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。我國是單一制的社會主義國家，而澳門在葡萄牙管治下一直奉行資本主義的制度。針對澳門的歷史和實(shí)際情況，我們黨和國家提出了“一國兩制”的構(gòu)想，讓澳門特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)了澳門特別行政區(qū)的平穩(wěn)過度，成功保持了澳門的繁榮和穩(wěn)定。

基本法第2條規(guī)定，“中華人民共和國全國人民代表大會授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。”這一規(guī)定體現(xiàn)了“一國兩制”的基本方針，指明了澳門特別行政區(qū)的自治權(quán)的性質(zhì)、范圍和基本內(nèi)容。

澳門特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)的法律依據(jù)是中華人民共和國憲法和澳門特別行政區(qū)基本法。憲法第31條規(guī)定，國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)；在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人大以法律規(guī)定。憲法第62條13項(xiàng)還規(guī)定，全國人大有權(quán)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。上述基本法第2條規(guī)定了澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，該法第12條進(jìn)一步規(guī)定澳門特別行政區(qū)是我國的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，自治權(quán)的內(nèi)容，根據(jù)基本法的有關(guān)規(guī)定，有以下三個(gè)方面：（1）全國人大授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)；（2）中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)；（3）澳門特別行政區(qū)可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予的其它權(quán)力。由此可知，澳門特別行政區(qū)在一國兩制的前提下享有高度的廣泛的自治權(quán)。

三、向中央人民政府和澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)原則

澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護(hù)中華人民和國澳門特別行政區(qū)基本法，盡忠職守、廉潔奉公、效忠中華人民共和國澳門特別行政區(qū)，并依法宣誓。同時(shí)還規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長官、主要官員、主法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時(shí)，除按上述規(guī)定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。從上述基本法的規(guī)定得知，行政長官除了效忠澳門特別行政區(qū)外，還要效忠中華人民共和國。

關(guān)于行政長官對中央人民政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，基本法作出了有關(guān)規(guī)定，其中包括行政長官負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照法通過用于澳門特別行政區(qū)的其它法律；執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令；代表澳門特別行政區(qū)政府處理中央授權(quán)的對外事務(wù)等。關(guān)于行政長官對澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，行政長官作為澳門特別行政區(qū)首長應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)澳門特別行政區(qū)政府；保障居民的基本權(quán)利和自由；簽署立法會通過的法案，公布法律；決定政府政策，發(fā)布行政命令等。作為政府的首長，行政長官必須遵守法律，對澳門特別行政區(qū)立法會負(fù)責(zé)；制定并執(zhí)行政策；管理各項(xiàng)行政事務(wù)；編制并提出財(cái)政預(yù)算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規(guī)等。

四、保障澳門特別行政區(qū)居民權(quán)利和自由原則

在中葡聯(lián)合聲明第4款中，中華人民共和國政府聲明，澳門特別行政區(qū)法保障澳門居民和其它人的人身、言論、出版、集會、結(jié)社、旅行和遷徙、罷工、選擇職業(yè)、學(xué)術(shù)研究、宗教信仰和通信以及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等各權(quán)利和自由。在中葡聯(lián)合聲明附件一第五節(jié)中，對澳門居民和其它人的權(quán)利和自由，又作了以下四方面的說明：（1）澳門特別行政區(qū)政府依法保障澳門原有法律所規(guī)定的澳門居民和其它人的權(quán)利和自由。澳門特別行政區(qū)政府保持澳門原有法律中所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和自由，包括人身、言論、出版、集會、游行、結(jié)社（如組織和參加民間團(tuán)體）、組織和參加工會、旅行和遷徙、選擇職業(yè)和工作、罷工、宗教和信仰、教育和學(xué)術(shù)研究的自由；住宅和通信不受侵犯及訴諸法律和法院的權(quán)；利私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、企業(yè)所有權(quán)及其轉(zhuǎn)讓和繼承權(quán)、依法征用財(cái)產(chǎn)時(shí)得到適當(dāng)和不無故延遲支付的補(bǔ)償?shù)臋?quán)；利婚姻自由及成立家庭和自愿生育的權(quán)利。（2）澳門特別行政區(qū)居民和其它人在法律面前人人平等，不因國籍、血統(tǒng)、性別、種族、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經(jīng)濟(jì)狀況或社會條件而受到歧視。（3）澳門特別行政區(qū)法保護(hù)在澳門的葡萄牙后裔居民的利益，并尊重他們的習(xí)慣和文化傳統(tǒng)。（4）澳門特別行政區(qū)的宗教組織和教徒在其宗旨和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動，并可同澳門以外的宗教組織和教徒保持關(guān)系。屬于宗教組織的學(xué)校、醫(yī)院、慈善機(jī)構(gòu)等均可繼續(xù)照常開辦。澳門特別行政區(qū)的宗教組織與中華人民共和國其它地區(qū)宗教組織的關(guān)系應(yīng)以互不隸屬、互不干涉和互相尊重的原則為基礎(chǔ)。

此外，澳門特別行政區(qū)永久性居民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；澳門居民享有新聞自由、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其它文化活動的自由；有權(quán)向法院申請頒發(fā)人身保護(hù)令，除其行為依照當(dāng)時(shí)法律明文規(guī)定為犯罪和應(yīng)受懲處外，不受刑罰處罰；在被指控犯罪時(shí)，享有個(gè)人的名譽(yù)權(quán)、私人生活和家庭生活的隱私權(quán)；婦女的合法權(quán)益受澳門特別行政區(qū)的保護(hù)；未成年人、老年人和殘疾人受澳門特別行政區(qū)的關(guān)懷和保護(hù)；澳門居民有依法享有社會福利的權(quán)，利勞工的福利待遇和退休保障受法律的保護(hù)，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利的國際公約》和國際勞工公約適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過澳門特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施等。

五、公務(wù)人員權(quán)益保護(hù)原則

基本法第九十七條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的公務(wù)人員必須是澳門特別行政區(qū)永久性居民。基本法規(guī)定澳門特別行政區(qū)可分為永久性居民和非永久性居民，只有永性居民才有當(dāng)公務(wù)人員的資格。關(guān)于公務(wù)人員的權(quán)益保障，從基本法的有關(guān)規(guī)定來看，可分為兩個(gè)階段：成立澳門特別行政區(qū)時(shí)和澳門特別行政區(qū)成立之后。

成立澳門特別行政區(qū)時(shí)基本法對公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)。澳門特別行政區(qū)成立時(shí)，原在澳門任職的公務(wù)人員，包括警務(wù)人員和司法輔助人員均可留用，繼續(xù)工作，其薪金、津貼、福利待遇不低于原來的標(biāo)準(zhǔn)，原來享有的年資予以保留，依照澳門原有法律享有退休金和贍養(yǎng)費(fèi)待遇的留用人員，在澳門特別行政區(qū)成立后退休的不論其所屬國籍或居住點(diǎn)，澳門特別行政區(qū)向他們或其家屬支付不低于原來標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)得的退休金和贍養(yǎng)費(fèi)。在公務(wù)人員聘用方式，基本法規(guī)定了可任用原澳門公務(wù)人員中的或持有永久居民身份證的葡籍和其它外籍人士擔(dān)任各級公務(wù)人員，但基本法另有規(guī)定除外。澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門還可聘請葡籍和其它外籍人士擔(dān)任顧問和專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

澳門特別行政區(qū)成立后基本法對公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)。在這階段，基本法對公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)只作了概括的規(guī)定：公務(wù)人員應(yīng)根據(jù)其本人的資格、經(jīng)驗(yàn)和才能予以任用和提升。澳門原有關(guān)于公務(wù)人員的錄用、紀(jì)律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據(jù)澳門社會的發(fā)展加以改進(jìn)。這種概括性規(guī)定給予澳門特別行政區(qū)在保護(hù)公務(wù)人員權(quán)益方面很大的發(fā)展空間，特區(qū)政府因應(yīng)澳門社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，可依法調(diào)整公務(wù)人員薪酬福利的各項(xiàng)制度，提高公務(wù)人員的效率和積極性。

回歸至今澳門公共行政改革的實(shí)踐證明了以行政管理為導(dǎo)向的公共行政改革未能取得良好的效果，這主要是因?yàn)樾姓?quán)力的運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)督和制約。澳門公共行政改革必須以基本法為前提，符合上述基本法原則的要求是澳門公共行政改革成功的關(guān)鍵。

[1]王叔文主編.澳門特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論[M].中共中央黨校出版社，2001.

[2]王瑀主編.基本法研究[M].濠江法律學(xué)社,2008.

余焯和，中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士后。）