我國縣級政府權力運行機制創新的訴求和策略

■劉振海

我國縣級政府權力運行機制創新的訴求和策略

■劉振海

現階段我國縣域社會經濟的發展和縣級政府權力運行機制處于不平衡狀態，對縣級政府權力運行機制提出了新的需求。我國政府需要理性面對這些訴求，并借鑒諾斯提出的制度創新理論，制定縣級政府權力運行機制創新新舉措。

一、我國縣級政府權力運行機制創新的理論基礎

（一）制度創新理論

制度是由一系列社會認可的非正式約束、國家規定的正式制度，及其實施機制所構成的，制度一旦形成，在一定時期內呈相對穩定狀態，但它總是要隨著社會的運動而變化，諾斯等人用“制度創新”來描述和分析這一現象。制度本是由正式規則、非正式規則以及規則的執行機制構成。其中正式規則是指國家或政府遵循一定的目的而創造的一系列的政治、經濟規則和法律制度。制度創新即創新者為獲取高于預期成本的凈收益而對現存制度的變革或作出的未來安排。

（二）多中心治理理論

多中心治理理論是指以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給與公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，避免“公地悲劇”和“集體行動的困境”，拓展了治理的公共性。

二、我國縣級政府權力運行機制創新的訴求

縣是我國擁有四套領導班子的最基礎一級政權，能夠以相對完整的政權機構直接面對社會公眾，管理縣域政治、經濟、文化等。縣級政府權力運行機制是以縣委書記、縣長為代表的縣黨委、縣人大、縣政府、縣政協所配置的權力，按照國家規定，在黨內、人大、社會輿論等監督之下的運行，我國縣級政府權力運行機制表現出以下特點和面臨新的形勢。

首先，權力過于集中，權力責任不均衡。我國實行以黨執政、政府行政的管理模式，但我國縣級政權內仍然存在黨政不分現象，縣級政府甚至被縣級黨委超越而發展為其“附屬機構”，縣級黨委成為縣域管理的直接執行者，縣級黨委權力進一步加強的同時，擴大了黨委書記的權力，但是相應的責任追求體系卻不完善。其次，權力尋租嚴重，監督體系虛弱化。由于縣黨委書記擁有人事權和決策權，在干部提拔任命和社會經濟項目的決策上，其擁有相當話語權，這對于需求更高政績和經濟利益的經濟人來說，向縣黨委書記進行權力尋租是必然。此外，縣級組織體系內的其他官員，在所分管領域里有較大的決策權，這也就為權力尋租確定了對象。同時由于領導與被領導的關系，黨內監督、縣級人民代表大會、紀委等部門監督無力，縣級權力運行不公開，導致社會群眾、新聞輿論無法進行監督，這也就進一步為權力尋租和腐敗提供了條件。

三、我國縣級政府權力運行機制創新的策略

明晰權力配置。首先，合理徹底放權。在省管縣和擴權強縣改革過程中，對于下放權力要做到慎重和徹底，保證合理放權，實現財權和事權統一，以達到權責匹配的均衡狀態。其次，理清權力內容。根據崗位和部門職責，理清縣黨委書記、縣黨委副書記、縣長、副縣長以及縣黨委、縣人大、縣委常委為代表的各職位和部門權力，勘查和制定權力實施邊界，制定出一份權力清單。

分解權力過程。首先，權力運行制衡，主要內容是分解縣級黨委的決策權和增強部門間的相互制衡。將縣級政權的決策權分解為議決權和否決權，分別由縣政府和縣黨委行使，由政府職能部門制定方案，再交付縣委常委會議進行審議，并責成相應職能部門進行方案修改，后上提至縣委黨委會進行再審計行使否決權，如果方案沒有通過將發回職能部門再次進行完善，在此過程中縣級黨委不參與方案制定。其次，制定權力運行標準，包括權力行使條件、運行流程等，并落實權力運行各流程階段的責任人和要求，與權力制度配置形成一份完整的權力清單，同時作為其工作績效的考核標準。

完善權力監督。首先，強化黨內監督。建立對“一把手”教育預防機制，從權力觀、政績觀、法治觀入手，使其充分認識黨內民主的必要性和重要性，堅持民主集中制原則，堅持少數服從多數原則，避免出現“一言堂”現象。其次，強化人大監督。創新監督理念，從“無奈支持”到“權威監督”，從“合法性”監督到“合法、合理性”監督。尤其要針對縣級政府的財政預算和權力運行進行全方位監督，由上級人大派出專業法律、經濟專家，并對其負責，不受地方縣級人大領導，在財政預算、權力運行合法性基礎上，創新監督方式配合縣級人大和社會公眾，對其是否符合市場經濟規律、是否兼顧效率與公平進行“合理性”監督。建立一套社會監督員專門對縣級政權權力進行監督的機制，社會監督員可以參加縣域發展重要決策、干部選拔全過程，進行全程監督。

基于制度創新理論和多中心治理理論，以創新縣級黨委權力運行機制為核心，創新縣級政府權力運行機制。合理放權，科學權力配置；用權透明，規范權力運行；合作共治，強化權力監督，建設服務型、有限性、法治性政府。

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廣西師范大學）