我國農業生態補償立法分析

■劉亞男 田義文 張明波

我國農業生態補償立法分析

■劉亞男 田義文 張明波

經濟的可持續發展必須以農業的可持續發展為前提。而農業生態補償制度又是實現農業可持續發展的重要舉措。我國現行的農業生態補償法律制度，無論從立法上還是實際運行過程之中都存在著種種不足。這種狀況嚴重影響到我國農業的可持續發展。文章主要對建立農業生態補償制度的必要性，其在立法上存在的問題進行了分析，并為農業生態補償法律制度的完善提供了一些建議。

農業是安天下的產業，以往，農業僅僅被視為提供糧食等農產品的經濟產業，對農業生態系統只是注重其農產品的生產功能，忽視農業的生態服務功能，甚至犧牲農業的生態服務功能來換取短期的農產品價值實現。這種對農業生態系統只是一味索取的行為導致了農業生態系統服務功能退化，進而又影響到農業可持續發展的能力?，F今，人們逐漸認識到農業生態服務功能的重要性。通過建立農業生態補償制度，利用農業生態補償，可促使農業生態服務功能得到恢復和保持，實現農業可持續發展。

一、建立健全農業生態補償制度的必要性

（一）實現農業可持續發展的需要

自1992年的聯合國環境發展大會里約地球峰會在《21世紀議程》中提出“農業的多方面功能”這一概念以來，人們逐漸認識到農業除了具有農產品生產功能，同時還發揮著防止洪澇災害、涵養水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機廢棄物、凈化空氣、提供綠色景觀和自然景觀等多方面的非農產品功能和其他非生產性功能。

在我國農業生產方式下，農業的農產品生產功能的實現以消耗公共資源為代價。換句話說，在當前的農業生產方式下，農民的經濟利益和環境利益相沖突。當我們越來越重視環境利益時，我們肯定不認同農民放棄環境利益，只追求經濟利益的生產方式。但讓農民這一弱勢群眾以經濟利益減損為代價，獨自承擔環境利益的實現成本，為其他社會成員提供享受環境利益的便車，這種方式因其不可持續也是不可取的。解決此問題關鍵在于，建立一個合理的制度將農民獨自承擔的能惠及整個社會的環境利益所付出的成本社會化，使得農民在采取農業生態系統服務保護型的農業生產方式之下，既能避免傳統生產方式之下所付出的農業生產代價又能獲得至少不低于傳統的產品收入。而農業生態補償制度恰恰是實現此目標的重要措施。

（二）實現社會公平正義的需要

眾所周知，維護社會公平是政府的責任。從橫向公平來看，如果讓農民獨自承擔這過高的環境生態成本，犧牲其經濟利益，而其他社會成員不付出任何代價享受其成果，這顯然是不公平的，從長遠來看,農民所面對的巨大生存壓力遲早會導致生態的重新破壞，最終影響全社會的可持續發展。

從縱向公平來看，有必要在農業活動上建立合理的補償機制。據統計，我國在計劃經濟時期，農村在工農業產品的不平等交換形成的價格，剪刀差價中提供了6000～8000億資金的代價；改革開放以來，通過征用農民土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失。農村為城市經濟的經濟增長作出了巨大的犧牲，自身卻帶來了嚴重的生態破壞和資源的耗竭。我國已經到了城市支持農村、工業反哺農業的階段，農業作為農村居民最主要的生產活動和收入來源,有必要在農業活動上建立合理的補償機制。

二、我國農業生態補償法律制度在立法層面上存在的不足

（一）農業生態補償立法缺乏系統性

農業生態補償環境是一個整體和系統，而我國現行的相關農業生態補償的法律、法規及規章確是分段、分割的。從現行相關法律的層級上看，中央和國務院只出臺關于農業生態補償的政策，并沒有專門的法律，有關這方面的精神和文字，散布在不同的法律政策文件之中。作為我國環境基本法的《環境保護法》，由于當時時代背景的限制，注重污染防治，對于環境補償只字未提。之后修訂的《草原法》、《農業法》僅對生態補償作出了原則性規定。有關農業生態補償方面的行政法規、地方規章為數較少。從整體上看，由于我國農業生態補償立法體系統一性、系統性不足，使得單行法在農業生態補償具體內容時容易產生沖突。

（二）補償主體不明確

農業生態補償的首要問題是解決誰補償誰的問題,即補償主體問題。立法中關于農業生態補償主體的規定，對生態補償體制的運行至關重要。我國關于農業生態補償的主要的法律、行政法規及規章條款如下：《防沙治沙法》第二十五條、第三十三條、第三十五條；《農業法》第六十二條、第六十三條；《草原法》第三十五條、第四十八條；《森林法》第八條、第十四條；《退耕還林條例》第四十五條、第四十九條；《退牧還草和禁牧舍飼陳化糧供應監管暫行辦法》第五條、第六條、第十八條；《水生野生動物保護條例》第十條。

通過對上述法律法規的梳理，筆者發現在我國法律法規及規章之中，補償主體大都規定為國家，像對農業生態環境直接造成嚴重損害的企業或其他組織，這類市場性補償主題，根本沒有涉及。補償主體的規定單一。除此之外，這一單一補償主體本身也存在問題。立法之明確了生態補償義務的承擔者為國家，大多是情況下，并沒有對代表補償主體的補償機關予以明確的規定。正是這種不明確性帶來了受償主體求償無門，補償機關相互推諉責任的問題。

（三）補償方式過于單一

從我國現有的農業生態法律補償制度看，生態補償方式雖然有資金補償、實物補償和政策補償這三種方式。但最常采用的是資金補償。資金補償是具有很強的輸血功能，但由于資金補償是總量補償，缺少結構性補償的針對性；而且資金補償多數情況下為一次性補償形成不了連續補償機制。這些缺陷使得資金補償很難在造血層面上發揮作用。而能夠更根本的解決農業生態問題的具有造血功能補償方式，像智力補償、技術補償方式的缺失，使得農業生態環境惡化的趨勢很難得到遏制和扭轉。

（四）補償標準不科學

生態補償標準是生態補償的關鍵要素之一。農業生態補償機制的良好運行離不開科學合理的生態補償標準。但通過對上文中所提及的相關的法律、法規和規章中的梳理發現，我國立法中很少對生態補償標準進行明確的規定，若有涉及，更多情況下僅僅以“適當”、“合理”此類抽象詞匯對生態補償標準加以限制。對農業生態補償標準有具體規定的僅有一個部門規章，即《退耕還草和禁牧舍飼陳化糧供應監管暫行辦法》。由此可見，農業生態補償立法中補償標準不科學的現象普遍。立法不科學，一方面，留給了行政機關在生態補償標準上極大的自由裁量空間,當行政機關面對補償資金的短缺或誘惑時，很難保證受償主體利益得到保證；另外一方面，當行政機關面對農業生態補償巨大責任的時候，常以此為借口推諉責任。

（五）生態補償程序不規范

對于實體法中直接或間接賦予行政機關在農業生態補償中的裁量權，科學合理的補償程序可以對行政機關的裁量權進行合理的限制，可以為農業生態補償的利害關系人提供一個表達意見的渠道,確保農業生態補償更為公平的實現。但是，現有的法律、法規即部門規章中對此規定很不規范或者根本沒有規定。而生態補償程序的不規范或缺失為行政機關在補償方式、手段、步驟上留下了很大的裁量空間。由于正義的分配看不見，使得正義更難實現,正如在農業生態補償的實踐中，由于缺少程序中參與環節的規定，使得補償通常是由行政機關通過簡單地使用行政強制力量迫使受償農民接受補償方案實現的。以此方式實現的農業生態補償，其效果則可想而知。

三、完善農業生態補償制度的立法建議

（一）加強農業生態補償環境立法的系統性

從整體上看，要求加強生態補償立法的整體性和體系性。在國家立法層面，需要對生態補償的目的、范圍、方針、原則、重要措施、救濟途徑等明確規定?？紤]到進行生態補償的專門立法對社會產生的廣泛影響，可以先嘗試制定一部位階較低的法規或規章，先使這一制度確定下來。在地方層面，地方立法機關可以在其立法的職權范圍借鑒國內外的立法和時間經驗，結合本地區實際情況，有針對性地加強和完善生態補償立法。

（二）明確補償主體

對于現行的立法中規定的補償主體---國家，還要具體對其補償機關進行明確規定。如此，才能使農業生態補償制度僅僅停留在制度層面。除此之外，考慮到農業生態補償資金的龐大級政府補償不可避免的滯后性和低效率性。我們不得不思考建立其他補償模式。其實，在市場經濟之下，市場性補償主體的培養不可忽視。在市場經濟之下，政府、地區、單位和個人都可以作為受益人成為補償主體。這種市場激勵式的可行性，從國外已經推行實施的環境產權交易制度、環保資金等制度的實踐經驗中可以看得見。當然，對于市場性補償主體的培養發展同樣離不開相關法律、法規或規章對其地位的確認。

（三）確立多元補償方式

農業補償機制的順利運行離不開補償的資金、物質、技術的順利流動，離不開補償者提供的補償方式像受償者所需要的補償方式轉換。這些要求的滿足則需要通過補償方式的多樣化來實現。補償方式大體可分為四種：一是貨幣補償。對于受償主體來說也是最便利地方式；二是實物補償，給予受償主體一定物質產品、土地使用權，以改善其生活條件，增強生產能力；三是智力補償，即向受償主體提供智力服務；四是政策性補償，中央政府給予地方政府、上級政府給予下級政府或各級政府給予其管轄范圍內的社會成員某些優惠政策。生態補償方式應當根據具體情況，多樣化地使用補償方式。

（四）制定科學的補償標準

農業生態補償標準需要一系列復雜的過程。農業生態補償標準從性質上分類，可以分為恢復和保護價值型標準、出讓型標準、激勵(約束)型標準。在對農業生態補償標準確定之前，我國必須對農業生態補償標準的性質進行選擇。除此之外還會涉及到對農業生態補償標準的核算。采用哪種核算方式亦是面臨重大課題。除了在自然科學范圍內進行研究外，要使得生態補償真正得以實現，還需要考慮社會、市場和公民的承受能力。

（五）完善補償程序

這里的生態補償程序，主要是針對補償主體為行政機關時所應遵循地程序。由于筆者自身能力限制，對于生態補償程序地設計，在此僅作簡單提及，以拋磚引玉。生態補償程序應該包括對農業生態補償項目、補償資金、補償方案的公告，及聽證會的設計。

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[4]洪尚群,吳曉青,段昌群,陳國謙,葉文虎.補償途徑和方式多樣化是生態補償基礎和保障 [J].環境科學與技術,2001（S2）.

劉亞男，女，漢族，河南焦作人，西北農林科技大學人文學院2010級法學碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學；田義文（1953-）男，陜西周至人，西北農業科技大學人文學院教授，法學專業碩士研究生指導教師，主要從事環境與資源保護法學研究；張明波，女，彝族，云南普洱人，西北農林科技大學人文學院2010級法學碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。）