城市化進程中的外來人口犯罪問題研究*

鄭成功 李益明

(浙江省杭州市余杭區人民檢察院，浙江杭州311100;浙江省杭州市人民檢察院，浙江杭州324000)

城市化是指隨著工業的發展，農業社會逐步向現代工業城市社會轉變，農業人口向城市集中、城市數量增多和城市規模不斷擴大的過程。①城市化是世界發達國家和發展中國家的一種極為普遍的現象。②城市化不斷發展的進程中，外來人口也隨之大量涌入，外來人口客觀上為城市經濟和社會發展做出了積極的貢獻，外來人員作為一個特殊的群體，其犯罪有一般犯罪的共性，又有因為主體的特殊性而具有其個性的誘因。“個人是社會的存在物”。外來人口犯罪已經成為制約城市化進程的重要因素，因此我們有必要對城市化進程中外來人口犯罪現象進行深入的觀察和思考，通過對該犯罪現象的現狀、特點的分析，剖析和解釋城市化進程中外來人口犯罪的深層原因，從而能夠有的放矢的制定相應的治理對策。

一、外來人口犯罪的現狀和特點

(一)外來人口集中居住在城市邊緣社區。

城市邊緣社區是指城市市區和郊縣鄉鎮接壤的邊緣地帶形成的特殊區域，城市邊緣社區就地域而言，是城市與農村的過渡地帶;就其社區功能而言，它是連接城市與農村的橋梁和紐帶;就其居民構成而言，是城市人口與農村人口、本地人口與外來人口混雜居住的地區。城市邊緣社區是城市化建設的產物，由于生活費用低廉等等原因，80%的外來人口居住在城市邊緣社區。

(二)案件數量大、形式多樣化。

一是案件數量占刑事案件總量的一半以上;二是侵財性犯罪發案率高，搶劫、搶奪、盜竊、詐騙犯罪等成為外來人口犯罪的主要犯罪形式;三是妨害社會管理秩序犯罪占有一定比例，如聚眾斗毆、尋釁滋事、毒品犯罪時有發生;四是侵犯公民人身權利犯罪也屢見不鮮，如故意殺人、故意傷害、強奸、綁架犯罪等。如某區檢察機關某年共受理各類刑事案件875件1304人，其中外來人口犯罪案件488件758人，數量占全部案件的55．77%，人數占全部人數的58．1%，其中搶劫、搶奪、盜竊、詐騙、敲詐勒索等侵財性案件為356件，占全部外來人口犯罪案件的72．9%，其他依次為故意傷害28件、尋釁滋事13件、販賣毒品10件、強奸7件、故意殺人3件、聚眾斗毆2件。

(二)犯罪的隨意性、突發性，伴隨著犯罪手段惡劣、兇殘且往往不計后果。

有的外來人口在日常工作生活中，在遭遇不順心、不如意的事情時突然萌發犯罪意念，同時犯罪的誘因往往十分簡單，但后果嚴重或者損失較大、無辜受害者較多。如四川籍外來人口羅某故意傷害案中，羅某在某歌廳唱歌期間，僅僅因為外出后歌廳服務員將座位上的東西收掉后，便與歌廳管理人員發生爭執，隨后羅某用隨身攜帶的馬刀將兩名歌廳管理人員捅傷，其中一人重傷，一人輕傷，重傷的被害人還被醫院發了病危通知書。

(三)團伙性。

外來人口主要來自農村，鄉土觀念和血緣親屬關系使得他們容易形成盜竊、搶奪、搶劫等犯罪團伙，這些團伙成員因為相互熟悉了解，往往一拍即合實施作案。如某區檢察機關某年辦理的外來人口犯罪中，團伙犯罪占全部外來人口犯罪的45．12%，這些盜竊、搶奪、搶劫等團伙成員少則2、3人，多達10－20人左右。

(四)犯罪主體低齡化。

外來人口以青年人居多，他們當中又有許多未成年人。③這批本應享有受教育權利的適齡青少年往往從事報酬低、工作條件差、工作時間長的工作。這些青少年容易受到不良文化和不良行為人的影響，在強烈的物欲或其他欲望的刺激下，很容易誤入歧途而犯罪。如某區檢察機關某年受理的外來人口犯罪案件，14周歲－30周歲占全部外來人口犯罪的72．8%。

(五)群體性事件時有發生。④

外來人口往往以地域和經濟利益為紐帶，聚合成群，他們常常為了爭奪工作、地盤等原因而集體斗毆。同時，外來人口之間、外來人口和雇傭者之間因為工資、福利待遇和人身安全、生活瑣事糾紛引發的群體性事件也逐漸增多，并發展成為聚眾斗毆、聚眾擾亂國家機關、聚眾擾亂社會秩序等犯罪。如某區發生的王某等人聚眾斗毆案，汪某等四川籍外來人員與云南籍外來人員因為爭奪賣淫地盤問題，與任某等云南籍外來人員發生持械聚眾斗毆，雙方人數達30余人，并造成多人重傷、輕傷的后果。

二、外來人口犯罪的原因

社會是多元的，產生犯罪的原因也是多方面的，“犯罪是連接成一個復雜網絡的多種原因產生的結果”，或者說是“互相聯系的因素互相作用的結果”。具體講是“個人因素和社會因素相互作用產生的結果”

(一)外來人口流動性較大。

犯罪學理論告訴我們，人口的急劇流動，在某種程度上會導致約束人們行為的社會關系的解體，主要體現在幾個方面：一是控制人們追求欲望的最原始的社會關系削弱。人對各種欲望的追求是人性的本質，然而人在追求欲望的同時，有必要把追求欲望的手段控制在社會容忍的限度內。一般來講，社會控制人們追求欲望的手段非常多，如道德手段、情感手段等等，但由于外來人口的不斷流動，這些最原始的社會關系逐漸削弱，這在一定程度上縱容了部分人為了追求自身的欲望而實施非理性手段的發生。二是人們的自制能力削弱。自制能力是指理性的人在追求欲望的同時，同時受到社會性的影響，也就是說，人們在追求欲望的方式限制在合法、合乎道德的范圍之內。但外來人口在不斷流動的過程中，影響他們自制力的社會關系日趨削弱，在遠離家人和單位之后，面對陌生的生活環境，容易失去自制力，一旦打開犯罪的閥門，就變得一發不可收拾。

(二)外來人口的文化性上具有典型的亞文化特征。

我國長期以來處于城鄉分割的狀態，外來人口一旦進入城市，面對完全不同于農村社會的文化習俗和價值觀念，在認識上、價值觀念上不能徹底、迅速的城市化，處于強烈的文化沖突之中，形成了一系列的矛盾和困惑及內心觀念的沖突，對自身角色轉換的不適應以及原來在農村中形成的道德機制的消失，感到無所適從，容易受到城市不良文化的影響和不良行為人的誘導，再加上外來人口自身的社會心理、⑤文化素質、⑥思想意識、⑦法律意識淡薄等方面的影響，容易走上犯罪道路。

(三)外來人口的管理工作存在諸多不足。

城市邊緣社區往往缺乏具有統一協調、綜合行政執法職能的權威性管理機構和辦事機構，同時村委會、治保會等基層組織的社會控制功能弱化。⑧另外由于各種原因我國部分城鄉邊緣社區與周邊地區的地段沒有勘定，既存在管理尚未明確的地段，也存在著城市或者農村的雙重管理的地段，這些地區往往極易成為社會治安秩序較為混亂的地方，有些實際上已經成為治安死角和管理真空地帶。同時，由于警力、經費不足等原因，導致對外來人口犯罪的打擊不力。

(四)外來人口的生存狀況較差。

外來人口主要聚集在城市邊緣社區的農村出租房、工棚、城中村等地，同時人員構成復雜，⑨基礎設施簡陋，社會治安環境較差，賣淫嫖娼、吸毒等社會丑惡現象肆意滋生。另外，外來人口所遭受的待遇存在諸多的不合理，表現在政治待遇上不合理、⑩經濟報酬上不合理、?社會保障體制不合理、?資源占有與競爭機制不合理等等。?由于城市邊緣社區的環境加上種種不合理的現象使外來人口在精神上感受到被歧視和地位卑微，形成自卑心理，促使他們疏離市民，游離城市，成為既缺乏保護也缺乏約束的社會群體。一方面他們容易因為生活所迫或在他人引誘之下而走上犯罪之路，另一方面他們容易產生反社會和報復社會的心理而走上犯罪之路。

三、治理城市化進程中外來人口犯罪的對策

隨著我國社會主義民主和法制的重新確立和不斷完善，公民的基本權利得到尊重和保護，億萬農村勞動力具有了離家出行、務工經商的合法權利，這才有了以后的人口大量流動。人口的大量流動帶來了一系列社會問題。要治理城市化進程中的外來人口犯罪，首先要從社會綜合治理的高度出發，認識到這是一個社會工程，通過各種措施營造外來人口良好的社會環境，從而有效預防外來人口的犯罪;其次在具體的司法實踐操作中，貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策和法律面前人人平等的原則，做到打擊與預防、懲罰與保護的有機統一。

(一)營造外來人口良好的社會環境，有效預防外來人口犯罪。

1．有關職能部門要轉變觀念，善待外來人口。應該看到絕大多數外來人口都是遵紀守法的，違法犯罪的只是其中極少數。因此，我們在思想觀念上不得對外來人口有任何的歧視，不得制定和實施歧視性的規定和措施，要把外來人口的管理工作作為關系國家發展和社會穩定的重大政治、經濟問題來抓。

2．改善戶籍管理制度，加強外來人口的城市認同感，打破城鄉居民身份不平等的界限，統一市民和農民的身份，讓進城從事正當職業的外來人口平等地享受到城市居民的各項合法權益，如政治權益、經濟權益等等，逐步消除城市居民和外來人口之間人為造成的差別。國家可以放寬外來人口的入籍條件，允許達到一定居住年限，有較固定及生活來源且無違法犯罪記錄的外來人口申請所在城市的城市居民身份，使外來人口對所處城市有認同感和歸屬感，滿足外來人口的安定欲望，為外來人口的分化創造法律條件，逐步樹立起外來人口的自我約束意識，減少犯罪人群。?

3．加強對外來人口聚居社區的管理，注重將城市邊緣社區及時納入管理秩序中。各級政府要投入相應的資金和資源，充分發揮管理部門的作用，幫助改善社區居民的生活環境，豐富外來人口的精神文化生活，同時可以對外來人口實行集中化的管理，如建立民工公寓，對出租房開展有效管理等等，?使外來人口感受到城市的文明和關懷，在感情上逐漸依附和信任管理機構，從而緩解、減少其因受挫折而攻擊社會的沖動。另外打破傳統的、封閉的外來人口中以同鄉為主組成的生活圈，構建貫通本地居民與外來人口的橋梁。在社區的管理上，組織由全體社區居民組成的平等的、相互關愛的大群體，組織全社區居民不分其來源地、教育程度、經濟狀況、社會地位均可以參加的各項活動，以消除本地人與外來人口之間的壁壘，緩解外來人口難以進入當地社會，為尋求感情慰籍而以來源地為單位組成的封閉的小團體的現象，從而減少滋生外來人口共同犯罪的溫床。

4．完善外來人口的合法權益。要制定和完善保護外來人口權益的專門法律、法規和政策，進行相關外來人口權益保護的立法，從而對外來人口的勞動、失業、養老、醫療、生活、居住等多方面進行保護，為他們提供最基本的社會保障制度，?并對拖欠工資等等侵犯外來人口法定權益的行為進行必要的制裁。

(二)適用同城待遇，貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策。

1．對外來人口和本地人適用相同的刑事政策。

長期以來，司法機關在對外來人員批準逮捕、審查起訴、審判的過程中，往往存在著構罪即捕，構罪即訴，構罪即判處實刑的現象。相比較而言，本地犯罪嫌疑人的取保候審率、不起訴率、判處緩刑率遠遠高于外地犯罪嫌疑人。筆者認為，從法律面前人人平等的原則出發，外來人口應當享有與本地人相同的權利，即同城待遇，這是一個基本的司法原則。盡管現階段由于種種條件限制，?外來人口和本地人不能完全享有相同的權利，但各司法機關應當樹立平等對待外來人口的理念，制定相應的措施來保障外來人口與本地人逐步享有相同的權利。?

2．對外來人口嚴重刑事犯罪從嚴處理。

為了有效地維護社會穩定，要實行依法從重從快打擊外來人口實施的黑社會性質組織犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪以及故意殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等嚴重危害社會治安的刑事犯罪，依法嚴厲打擊嚴重破壞金融秩序、侵犯知識產權、制售嚴重危害人身安全和人體健康的偽劣商品等嚴重破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪，該批捕的要堅決批捕，該起訴的要堅決起訴，該審判的要堅決審判，做到及時、準確、有力的打擊。

3．對外來人口輕微刑事犯罪從寬處理。

對于外來人口的輕微刑事案件(包括可能判處三年有期徒刑以下刑罰或過失犯罪的案件)，如犯罪嫌疑人系未成年人、在校學生、老年人、嚴重疾病患者、盲聾啞人、初犯、從犯或者懷孕、哺乳期間的婦女，犯罪嫌疑人具有預備、中止、未遂、自首、立功、防衛過當、避險過當等法定從輕、減輕或者免除處罰情節的，犯罪動機輕微、如屬于生活無著而實施犯罪的，認罪、悔罪態度較好等等情形的，一般應當從寬處理，如一般可以不予批捕或不予起訴，審判機關也應當依法從寬處理。通過對外來人口輕微刑事案件的從寬處理，做到法律效果與社會效果的有機統一，有利于維護社會穩定，化解矛盾，減少對抗，促進和諧。

注釋：

①實際上，在現階段，對城市化的概念尚存在了諸多爭議，學者們往往從不同的領域和學科來給城市化下定義。人口學意義上的城市化是指農村人口變成城市人口，即反映了人口由農村向城市集中的過程。經濟學上的城市化是指農村經濟向城市經濟轉化的過程，也就是說，城市化反映了第一產業向第二、第三產業的轉化過程。地理學意義上的城市化是指從農村地域向城市地域的轉化。社會學意義上的城市化主要是從城市與社會的相互關系來探討人口集中、地域轉換的深層社會原因，也就是說，城市化涉及到新的生產方式和生活方式的產生、聚集、擴散的過程。所以，城市化從整體上說，包括多方面的內容，是指人口、地域、生產關系以及生活方式由農村型向城市型轉化的自然歷史過程。同時還需要說明的是，城市化應當包括文化價值觀的變遷，即城市化就是全社會人口包括農村人口逐漸接受城市文化的過程，這同樣是城市化的一個重要方面。參見潘麗華:《城市化與法制現代化》，《法律科學》2004年第6期。

②第二次世界大戰之后，世界各國特別是發達國家城市化的步伐很快，現在世界上有50%的人口住在城市之中，發達國家的城市人口大多在70%以上。我國自從改革開放以來，城市化的發展也是突飛猛進。1978年，我國城鎮人口只有17245萬人，城市化率為17．92%，到1996年城鎮的人口達39590萬人，城市化率為29．4%。同時到城市務工的農民也每年以10%的幅度增加。參見歐陽濤:《略論城市化與犯罪》，《湖南政法管理干部學院學報》，2000年第5期。

③青少年的突出的心理特點是好奇心強，自制力差、價值判斷能力相對低下，就容易接觸不良文化，沾染上不良嗜好，在面對外界的誘惑下，容易誘發各種違法犯罪行為。

④群體性事件是現代社會中具有挫折感的個體，由于在某種情景中獲得暗示而形成群體，公開進行的擾亂和破壞社會秩序，造成嚴重社會影響和后果，應該受到法律制裁的行為。群體性事件是社會現代化進程中所必須付出的代價。參見康均心、馬力:《群體性事件:一個犯罪學應該關注的前沿問題》，《法學評論》2002年第2期。

⑤在市場經濟條件下，外來人口出現了一些消極的心理，如片面追求個人私欲的利己主義心理、崇尚感官享受的享受主義心理、一切向前看的拜金主義心理、獨來獨往的無政府主義心理，這些不良的社會心理造成一部分外來人口求富行為的扭曲，不想通過自己的辛勤勞動來獲得生活來源，有的追求和崇尚高檔生活，這種社會心理特征也容易引發犯罪。

⑥外來人口年齡絕大部分集中在20－35歲之間，文化程度大多為初中、小學畢業，有的甚至是文盲。在這種情況下，由于家庭、社會等各方面的原因，他們所受的教育有限，在對于事物現象、本質的認識上都較不完全、不充分，這無疑會阻礙其人際交往。他們與文化水平相對較高的城里人在許多方面都難產生相同的認識，造成溝通上的障礙。他們所遵循的價值觀念、行為模式等對于城里人來講大都是滯后的、非主流的，甚至是愚昧的，在具體事情的操作上往往也是笨拙的、呆板的，甚至是錯誤的

⑦中國人具有很強的親緣、地緣和業緣意識，反映到實際社會生活中也就是人們所說的中國人比較重感情。相對而言，農村人比城市人更注重和依賴于這種感情。所以外來人口在采取某種社會行動時往往以感情作為一種重要的衡量標準，是感性的。正因為他們的行為大部分是一種傳統性的行為即以傳統的行為規則為指導的行為，所以他們的個人自主性較弱，容易產生一種由單一群體組成的社區。這種社區一旦形成，就會成為限制該社區居民生活機遇的障礙。生活在這種社區的居民，人際互動限于狹小的區域之內，相對封閉;另一方面，嚴重影響著外來人口的生活方式和社會交往方式的轉變。原有的習性沒有因為生活地點從農村到城市的變動或職業由農民到工人的變動而改變，也沒有因為擁有一定的資產，成為雇主而改變。

⑧如外來人口在辦理暫住證等證件很難落實。由于公安、房管、工商、計生等部門職能分割、辦公地點分散、手續復雜等原因，造成外來人口的辦證率不高，造成管理不到位的局面。又如在外來人口的具體管理上，由于出租屋屋主法制意識淡泊，不支持不配合公安機關的人口登記查驗等工作以及基層公安機關中的外來人口管理力量的薄弱導致對外來人口的管理失控現象。

⑨城市邊緣社區以外來人口為主體，而外來人口的結構和成分異常復雜。既有正常的外來務工人員(主要表現為民工)，還有不少流竄犯罪分子和在逃犯罪嫌疑人以及大量三無人員。

⑩外來人口在城市期間，由于戶籍制度的影響，始終沒有得到市民和工人的身份，不能享受到市民同等的權利。他們往往從事建筑業等體力繁重、工作環境差、待遇低下、危險性高的工作，有的人甚至找不到工作，有的走上從事非法職業的道路。

?外來人口與正式工人雖同工但不同酬，同工不同時，同工不同權。而且外來人口的工資收入極其低下，即使在這種情況下，其工資還經常被克扣或拖欠。

?到目前為止，外來人口享受的社會保障極其有限，如調查顯示，中國農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工生育保險的參保率分別只有 33．7%、10．3%、21．6%、31．8% 和 5．5%(資料來源中國農村研究網2005年7月5日，沈君彬、錢鼎煒:《農民工權益保障缺失:現狀、根源、對策－－以構建和諧社會為視角的解讀》)他們一旦出現失業、生病、意外事故等情況下，幾乎沒有有效的生活保障。

?城市居民認為外來人口沒有權利享受城市的優越條件和文明生活，并且在認識上表現出偏見，在行為上表現出歧視，如職業歧視、教育歧視、人格歧視等等。

?如1997年，浙江省在城市化的推動下在全國率先推出購房落戶政策;之后為配合實施城市化戰略，浙江省又在全國率先取消了進城控制指標和“農轉非”計劃指標，率先對進城落戶人員的待遇享受作了政策規定，率先建立了全省相對統一的戶籍改革政策體系，據有關部門統計，三年多來，浙江城鎮凈遷入人口達到了288萬人。

?近幾年來，廣州石牌街道通過探索對出租屋實行旅業式管理。2000年以來，石牌街道成立了出租屋管理辦公室，后來改名為外來人口管理中心，每名出租屋管理員分管約100間出租屋，責任落實到人。一年后，石牌街道在綠荷社區實行“人來登記、人走注銷”的出租屋旅業式管理模式，出租屋免費中介服務點隨之成立。2003年6月，旅業式管理在石牌全面鋪開。外來人口管理中心聯系屋主、屋主管理出租屋。2001年起，石牌街道設立了16個出租屋免費中介服務點，免費為屋主招租。如今石牌出租屋外來人口登記率達到98%，許多持假證件想在石牌落腳的不法分子在登記這一關就被篩掉了。在此基礎上，廣州市政府辦公廳出租屋管理處成立了。全市按每100－120間出租房配一名管理員的比例，建立一支數千人的出租屋管理員隊伍，建立出租屋信息管理系統，實現“以房管人”。這一措施的開展，有效地防止了外來人口的犯罪問題。參見《杭州日報》2005年8月2日第10版。

?如可以創新外來務工人員的工會組織形式，健全外來人口的利益表達機制，保持順暢的外來人口的利益訴求渠道，通過建立工會組織不僅可以維護外來務工人員最基本的合法權益，而且能使工會成為外來務工人員融入城市生活的“助推器”。作為外來務工人員最重要的利益訴求渠道之一，工會應把保護外來務工人員利益列入工作日程，為他們提供切實有力的權益保障。工會要積極平衡勞資關系，為保持外來務工人員利益訴求渠道的順暢發揮積極作用。

?如部分外來人口沒有固定的住所，無法提供保證金或保證人，公安機關和人民檢察院往往不對其采取取保候審的措施。

?如江蘇省常州市戚墅堰區人民檢察院在某社區成立幫教基地，為外來人口取保候審建立協助監管的幫教基地，參見林世鈺《取保候審、不該難為外地人》，2007年10月10日《檢察日報》;又如浙江省岱山縣人民檢察院自2006年4月開始，在審查公安機關提請批捕案件時引入非羈押強制措施風險評估機制，通過對犯罪嫌疑人(尤其是外來人口)涉嫌犯罪的嚴重程度、是否有前科等等因素進行綜合評估，來預測犯罪嫌疑人逃跑或再犯的風險有多大，據此作出是否適用取保候審等非羈押性強制措施的決定，取得了良好的效果，參見范躍紅、周劍、丹陽《取保候審先過風險評估關》，2007年7月20日《檢察日報》。

［1］馬克思恩格斯全集第42卷［M］．北京:人民出版社，1979，122．

［2］馬克昌．近代西方刑法學說史略［M］．北京:中國檢察出版社，1996，169．

［3］郭建安，徐久生．當代國外犯罪學研究(第1集)［M］．中國公安大學出版社，1991，230．

［4］馬克昌．近代西方刑法學說史略［M］．中國檢察出版社，1996，182 －184．

［5］牟君發．我國“兩沿”地區流動人口的社會問題研究［J］．公安大學學報，1988，4．