淺談高校建立總會計師制度及其保障措施*

尚所林

(云南廣播電視大學財務資產處，云南昆明650223)

日前，國家確定了教育體制改革試點的主要任務和試點單位，各地各校申報的試點改革項目已經啟動，其中值得引人矚目的是，任務之一就是：完善高校內部治理結構，完善高校內部財務和審計制度，建立高校總會計師制度。

一、高校建立總會計師制度的必要性

(一)高校建立總會計師制度是完善中國特色現代大學制度的內在要求。

完善中國特色現代大學制度包括四個方面的內容：一是完善大學治理結構，按照“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的原則，不斷完善高校管理體制。二是加強大學章程建設，不斷完善高校依法制定章程，依照章程規定管理學校。三是擴大社會合作，探索校企合作共建模式和資源共享的有效機制，建立高校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制，提高高校服務經濟建設和社會發展的能力。四是推進專業評價，形成中國特色高校評價模式。

高校財務治理是優化高校內部治理結構的重要組成部分，是高校建立有效的權力運行機制和約束機制的重要舉措。高校建立總會計師制度，《綱要》已經把其作為大學財務治理的一項重大制度作了明確安排，是完善中國特色現代大學制度的內在要求。

(二)高校建立總會計師制度是提高領導班子執政能力建設的重要措施。

近年來，高校內部結構、管理體制、辦學規模等發生了本質的變化，高校內部、外部經濟環境也發生了深刻變化，與之相適應的財會制度及相關法規也在不斷變化，這些變化，使得高校在財務關系上，不僅對內要處理和理順一些可能從未出現過的復雜問題和財務關系，而且對外需要處理好與銀行、稅務、保險、企業等部門的關系，經濟業務活動變得越來越復雜。高校目前的領導班子，大都由專業水平較高的教授或副教授組成，他們懂得教育規律，個人素質較好，班子整體結構比較合理，但在專業及知識結構方面就顯得不太合理，大部分高校沒有按有關規定配備熟悉高校財務管理、預算管理、資金運動規律的總會計師。高校財務管理工作具有較強的專業性和復雜性，且在高校各項管理中具有極其重要的地位。在高校建立總會計師制度，由總會計師協助校長組織領導學校的財務工作，保證學校經濟決策的科學性和正確性，避免出現重大財務漏洞和經濟損失，為學校改革和發展提供強有力的財力支持。高校建立總會計師制度是完善高校領導體制、優化領導班子結構和提高領導班子執政能力建設的重要措施。

(三)高校建立總會計師制度是轉變高校財務管理理念、提高財務管理水平的有效手段。

財務管理是高校一項十分重要的管理工作，在高校各項管理工作中具有非常重要的地位。目前，我國一些高校財務管理比較混亂。比如：高校對外簽訂經濟合同存在程序不規范等重大合同隱患，學校內部資金往來借款長期掛賬、沒有定期清理、發生壞賬的可能性增大，項目投資不求可行及回報，學校固定資產管理不到位，甚至失控等情況時有發生。特別是近年來各高校為擴大辦學規模，紛紛投資建設新校區，使高校背負了巨額債務，為緩解債務壓力，不少高校選擇了合作辦學，以吸引社會投資的方式，將部分閑置的品牌資源、知識產權資源、人力資源、土地等與合作伙伴組合，在合作過程中出現了高校被動吃虧的現象。2011年以來，銀行銀根緊縮，基本上不予高校貸款，面對巨大的資金壓力，很多高校不得不走高利息的社會融資渠道。面對日益復雜的高校經濟活動，如何組織好、管理好資金運動的每一個環節，如資金如何籌集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等，不僅需要具備一定財經專業知識和豐富財務管理經驗的工作人員，更需要一個既懂高等教育規律又懂市場經濟規律以及資金運動規律的總會計師來對高校的財務管理工作進行組織和領導。高校每一項改革與發展的重大決策，無不牽涉到財務管理工作，財務管理工作的質量和水平直接影響高校改革與發展的質量和水平。在高?，F行的財務管理體制中，高校中層財務機構負責人一般不能參與學校的重大決策，很難充分發揮財務管理職能作用。因此，在高校設置總會計師，憑總會計師的領導級別和專家身份，運用其專業知識，在學校投資、籌資、資金營運、資金分配等財務活動中充分發揮其領導作用，直接參與學校重大事項決策過程，切實把好預測、決策、預算、控制和分析等財務工作的重要環節，把現代財務管理的理念、方法引入高校的財務管理中，不斷轉變高校財務管理理念，精細高校資金運營，不斷提高高校財務管理水平和資金使用效益。

二、高校建立總會計師制度的可行性

(一)有人才保障。

(1)擁有一支高端會計人才隊伍。財政部于2005年9月正式啟動了高級會計人才培養工程，同年12月，財政部在上海國家會計學院成功舉辦了首期企業類培訓班。截至目前，全國會計領軍人才培訓項目共招收18個班730多名學員，學員平均年齡在35歲左右，均具有本科以上學歷，具有碩士以上學位的超過90%，具有境外學習、工作經歷的超過30%，具有高級會計師資格或注冊會計師資格的超過95%。到2020年我國要培養2000名左右的全國會計領軍人才。

(2)擁有培養會計人才的載體和措施。目前，我國有以廈門大學和上海財經大學為代表的培養會計人才的高校若干所，有以國家會計學院為代表的培養會計人才的研究部門若干個，這些高校和研究部門，匯集了我國會計理論和實務界最權威的專家和代表，他們政策理論水平高，組織管理能力強，財務管理經驗豐富，為培養會計人才提供了平臺支撐和智力保證。同時，國家還采取了一系列培養會計人才的措施。如2005年啟動的會計領軍人才培養工程，到2020年要培養2000多名會計領軍人才;《會計行業中長期人才發展規劃》也明確指出：“著力改革現行會計專業技術資格制度，增設正高級會計專業技術資格，形成初級、中級、高級(含副高級和正高級)等層次清晰、相互銜接、體系完整、逐級遞進的會計專業技術資格體系”。

(二)有政策支持。

1987年，原國家教委制定的《高等學校總會計師工作試行規程》，首次要求中國高校試行總會計師制度，全面系統地對在高校試行總會計師制作了規定。1990年，國務院頒布實施《總會計師條例》，標志著總會計師制度正式在我國確立。1991年，原國家教委和財政部聯合下發了《關于高等院校貫徹(總會計師條例)的實施意見》，文件強調了在高等學校設置總會計師的必要性和重要性，要求高校盡快培養和造就大批合格的總會計師人才，積極創造條件，逐步設置總會計師。1997年6月，原國家教委和財政部聯合發布了《高等學校財務制度》，其中第六條規定“高等學校財務工作實行校(院)長負責制。凡符合條件的高等學校，應設置總會計師，協助校(院)長全面領導學校的財務工作”。再次從政策上支持高校建立總會計師制度。但在實踐中，由于受客觀條件的影響，建立總會計師制度的高校甚少。2010年5月，國務院審議通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“在高等學校試行建立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平”，又一次從政策上支持高校建立總會計師制度，并允許浙江省部分高校開展建立高?？倳嫀熤贫雀母镌圏c工作。

(三)有經驗借鑒。

西方企業的首席財務官制度給我們提供了經驗借鑒。20世紀60年代，西方企業確立了企業財務管理的戰略地位，在企業管理中推行首席財務官制度，設有主管財務管理的總會計師或者同樣職級的高管人員，把財務管理作為一項非常重要的管理工作。國外高校的會計委派制給我們提供了經驗借鑒。日本政府為了加強對高校的管理，對高校實行會計委派制，并保持和發揚現行的國立大學的會計制度中的那些好的方面。同樣，法國政府為了加強對高校的管理，實行中央集權制的教育管理體制，大學管理的關鍵環節由政府控制，財務上實行會計委派輪換制，即教育部和財政部以兩部聯合政令的方式任命高校總會計師，總會計師按照公共財務制度的要求獨立行使職責權利，以7年為一個周期實行定期輪換制度。我國企業和醫院實行總會計師制度給我們提供了經驗借鑒。從20世紀50年代起，我國就借鑒原蘇聯的經驗，在部分大、中型企業試點設置了總會計師，改革開放以來，我國企業逐步從重視生產管理向重視經營管理過渡，在20世紀80年代初期，大多企業為整頓企業內部財經秩序、維護企業財經紀律、加強企業經濟成本核算、提高企業經濟效益，相繼設置了主管財務管理及經營管理工作的總會計師職務。近年來，我國部分大、中型醫院也相繼試行了總會計師制度。

三、高校建立總會計師制度的保障措施

(一)賦予高?？倳嫀煈械念I導和決策地位。

從調查數據看，高?？倳嫀熤贫葲]有組織保障。2003年，中國總會計師協會對我國總會計師行業進行了首次調查。結果表明，企業比較重視總會計師崗位的設置，而行政機關及事業單位相對弱化總會計師崗位的設置，事業單位設置總會計師崗位的僅有46%。從未設置總會計師崗位的原因看，因“上級主管部門沒有任命”占31%，因“一把手直接管理”占29%，因“領導職數限制”占18%，因“領導不重視”占16%，因“沒有合格人選”占8%，因其他原因占5%。從上述數據分析，“上級主管部門沒有任命”是主要原因，這就意味著我們的組織、人事管理體制存在弊端，總會計師崗位沒有組織保障。上述調查結論盡管更多的是站在企業角度來分析問題的，但對經濟活動日趨復雜，具有辦學自主權的高校來說同樣具有參考價值。

從制度層面來看，高?？倳嫀熤贫仁墙逃块T一廂情愿。據不完全統計，涉及高?？倳嫀熤贫鹊奈募蠹s有12份，教育部出臺的有4份，占33%，教育部和財政部共同出臺的有5份，占41%，教育部與中紀委、監察部共同出臺的1份，占8%，全國人大出臺的1份，占8%，國務院出臺的1份，占8%?？梢钥闯?，相關政策有立法部門的，有政府機關的，其中教育部門和財政部門的呼聲較大，但遺憾的是沒有一項政策是與組織部門會同制定出臺的。

在我國高校建立總會計師制度，是繼醫院實行總會計師制度改革后，我國高校財務管理的又一個亮點與期待。國家相關部門應該從加強高校治理，落實高校辦學自主權的體制機制出發，從組織上保證賦予高?？倳嫀煈械念I導和決策地位。比如應明確高?？倳嫀煹念I導級別為副校級，并保證其進入高校黨委、行政議事決策機構;制訂高校領導干部管理暫行辦法，明確高校領導班子職數、總會計師任職條件和選拔程序等;明確高?？倳嫀煹娜耸玛P系和工資、福利待遇等政策;建立健全高校總會計師培養提升機制，加大總會計師教育、培訓和培養工作力度;高?？倳嫀煂嵭姓芍?，保證組織獨立性;高校總會計師實行定期輪崗交流制，保證工作靈活性。

(二)賦予高?？倳嫀煾嗟穆氊熀蜋嘞蕖?/p>

原國家教委頒布的《高等學?？倳嫀煿ぷ髟囆幸幊獭穼Ω咝？倳嫀煹穆氊熀蜋嘞拮髁嗣鞔_規定，職責共有10條，涉及四個方面的內容。一是關于制度層面的職責?？倳嫀熞獏f助校長領導學校各有關部門、單位貫徹執行國家有關財經法律、法規、方針、政策和制度，并結合學校實際情況，組織制訂有關制度的實施細則、內部財務會計制度、單位財會機構的設置和會計人員的配備、會計專業職務的設置和聘任方案，并負責抓好落實。二是關于宏觀業務層面的職責?？倳嫀熦撠熃M織有關單位編制和執行預算、財務收支計劃、信貸計劃，擬訂資金籌措和使用方案。三是關于微觀業務層面的職責?？倳嫀熦撠熃M織領導有關部門、單位開展經濟核算和會計核算與監督工作，及時提供準確的經濟、會計信息，分析、考核各項資金的使用效果和學校的綜合經濟效益。四是關于參與決策層面的職責。總會計師參與研究學校發展規劃、參與審定學?；窘ㄔO計劃、勞動工資計劃、重要設備物資采購計劃和主要經濟合同或協議、參與學校重大經濟問題的決策。權限共有18條，主要內容包括：負責執行國家有關財經法規、方針政策和學校規章制度，保證學校財產安全完整，有權制止和糾正違法違規行為;有權組織本單位各職能部門的經濟核算、財務會計和成本管理方面的工作;協助校長組織領導全校的財經工作，直接對校長負責。涉及財務收支的重大業務計劃、經濟合同、經濟協議、對外投資項目等，在單位內部必須經總會計師簽字;有權參與校內收入分配方案的制定;有權對學校財會機構的設置和會計人員的配備、會計專業職務的設置和聘任提出方案;有權組織會計人員的業務培訓和考核。

除此之外，筆者認為在現代大學制度框架下，高?？倳嫀熯€應有以下5項職責1個權限。5項職責是：

1．戰略家職責。高校財務部門有著天然的優勢來整合整個高校的信息，為高校最高決策者提供決策支持，總會計師要引進現代化的財務管理手段，推進財務精細化管理，實現報賬型到決策性的轉變，小財務到大財務的拓展，財務管理到戰略管理的延伸。

2．改革家職責?？倳嫀熞陀^分析學校人財物的運行效力以及與現代大學制度建設不相適應的突出問題，改進管理方式，推進制度創新，建立與現代大學制度相適應的資源分配機制和動態投入機制。

3．翻譯家職責。高校財務工作專業性非常強，現在財務報表做得越來越復雜，指標越來越專業，總會計師對高校各部門的情況以及業務最熟悉，要把高校的資金運作情況翻譯成為可計量、可操作的實施方案，保證財務指標在高校內部各部門共享，讓不懂財務的人看得明白。

4．技術能手職責。在高校精細化的財務管理中，總會計師要在嚴格高校財務管理的同時，還要把優質高效財務服務貫穿于財務管理的全過程，要創造積極靈活的財務管理體制，激發高校各部門的創造性和靈活性，支持高校發展。

5．風險控制家職責?？倳嫀煶耸煜へ攧罩R外，還應該熟悉稅收、投資、信貸管理、現金預測、風險管理、人力資源管理、信息技術等知識，能夠識別高校在實際運行中存在的各種系統風險和非系統風險，并能確保把相關風險降到最低，使其對學校的影響最小。

1個權限是：涉及到重大財務管理問題決策時，高?？倳嫀熡袡喑直Ａ粢庖娀蛑苯映鼍叻穸ㄒ庖姟?/p>

(三)保障高校總會計師制度健康平穩運行。

高校總會計師是單位財務會計的主要負責人，全面負責本單位的財務會計管理和經濟核算工作，協助校長組織領導學校財經工作，在學校班子中權力會較大，容易成為腐敗的新高危崗位。處于試點階段的高校總會計師制度，總會計師充分行使職權的制度機制尚未完全建立，在實施過程中可能出現“虛位”、“無為”、“乏力”問題。因此，必須建立一套高校總會計師制度的運行體系，保障總會計師制度健康平穩運行。該體系包括4個層面：

1．以國家政策為推動。即由組織、財政、教育部門同相關政府部門聯合研究制定一套科學的、權威的、統一的高?？倳嫀熤贫冗\行規范體系，各試點省份在此基礎上，結合各省實際，根據法律法規和教育行業監管規則，制定相關政策性實施文件，明確高校實行總會計師制度的具體要求。

2．以高校實施為主體。高校應當根據有關法律法規和高校總會計師制度運行規范體系，制定本高校實行總會計師制度的具體實施辦法，建立總會計師激勵約束機制。

3．以組織考核、政府監管為主，組織部門定期對總會計師的德、能、勤、績進行考核。財政、教育、審計等政府監管部門應對高校實行總會計師的情況進行監督檢查?？己藱z查結果作為繼續委派的主要依據。

4．以社會評價為補充，應委托會計師事務所對高校年度財務會計報告進行審計，出具審計報告，并對外公布審計結果。

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