集體土地流轉中集體角色的錯位與回歸*

許 偉

(陜西理工學院經濟與法學學院，陜西漢中723000)

一、集體土地流轉中的集體

《中華人民共和國土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農民農村集體經濟組織或者村民小組經營管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農民集體經濟組織經營、管理。”《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體的成員集體所有。”從上述法條中可以確定，農村集體所有土地的所有者應該就是“集體”。該“集體”抽象，但并不虛無。首先，“集體”不是“全體”，具有高度的抽象性。集體覆蓋全部的集體成員，但又不是分散的成員個人所有。其次，“集體”強調的是共贏。集體成員通過對自己權利的一定限制和部分讓渡，在集體中獲得了自身權利實現更有利的條件，創造出共贏的局面。然而，集體不是嚴格意義上的組織，只是一種組織形式。所以，在現實生活中，集體往往以集體經濟組織、村民委員會、村民小組等組織作為他的代表，行使其權利、履行其義務。集體經濟組織組織、管理、控制生產、生活的功能是人民公社時代的產物，因其違背了經濟發展規律，在家庭聯產承包責任制實施了30年以后的今天，由原先的集體經濟組織演化存續下來經濟組織幾乎已不存在。實際中，代表集體行使所有權的往往是村民委員會。

當前的家庭承包經營制經營模式在促進農業生產力提高的同時，也在一定程度上阻礙了農業規模化經營的進程，客觀上抑制了農村土地的適時調整和合理化的流動。近年來，隨著農業結構調整，城鎮化進程和現代農業的發展要求，農村土地流轉呈現加速的態勢。土地流轉有兩種，一種是農業用地之間土地使用權的流轉;一種是農業用地向非農用地的連帶著土地所有權關系發生變更的流轉。但對于第二種流轉即農用地向非農用地的流轉，牽連著農村土地集體所有制關系的各個管理主體的積極性都空前高漲，包括農民本身也具有非凡的積極性。市、縣政府積極性高的原因在于：土地財政幾乎支撐著現今中國財政收入的半壁江山。把農村集體所有制土地低價從農民手中購買來轉化為國有制土地，列舉各種稅費指標已得到了一次財稅收入，然后再掛牌拍賣，又獲得了一次財稅收入，掏錢的是開發商或者征地單位。兩級政府憑借管理土地流轉的權力幾乎是無成本、無風險套利。鄉(鎮)政府以及辦事處積極性高的原因在于：招商引資，發展產業，推動城(市)鎮化，最求GDP以顯示政績，有了政績便于總結、便于匯報，便于說明工作能力，也就利于提拔晉升。村委會的干部積極性高的原因在于：可以通過這種出讓和流轉像其他村民一樣獲得土地出讓金，安置費、拆遷費，劃新宅基地等，又可以作為談判方代表的身份，利用各種潛規則，或者大家都心知肚明的規矩來尋租，有膽大者竟是明爭硬要。農戶積極性高的原因在于：農業的比較利益尤其是城市近郊的農業比較利益更低，而前已述及的各種占地補償是遠遠高于農業收入的，只是由于占地而預支了未來子孫后代的生活來源，但“王侯將相寧有種乎”，農民的后代為什么一定也要是農民呢?先拿到手再說。

這種幾乎各方面積極性都高的土地流轉體制，卻影響著國家及其農村、農民和農業的未來，有必要從體制上進行某種深刻的反思和糾正，本文就是從村委會作為“集體”角色的錯位，去作體制上的回歸。

二、集體土地流轉中集體角色的錯位

(一)雙重身份沖突下集體角色的背離。

《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地屬于村農民集體所有，由村農民合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事業和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出的意見。”因此，村民委員會中的委員就有了雙重身份，既是本村集體事務的管理協調者又是被村委會管理協調的本村村民。這種村委會干部身份并未被納入國家行政系統的現實，在本質上就是村干部和普通農民一樣。我們撇開社會責任和道德原則，單純從理性經濟人的角度認為，他們在主觀上無暇做好村民的監護人，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益。這種極具沖突性的雙重身份必然帶來村委會集體角色的背離，農民權益的損害。在就近的農村，我們做調查時發現這樣一種怪現象，某村集體土地賣給了開發商開發商品房，本村就給征用了土地的農民按人口重劃宅基地修新房，新劃宅基地位置由抽簽決定，而抽簽的結果是村長、支書及其近親屬以及有相應背景的村民統統抽到了街面房，后面則是普通老百姓抽簽的位置。這種現象在隨后調查的幾個村子里也不少見。干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。這也就是媒體上經常可以看到的村干部賄選事件，以及社會黑惡勢力控制村委會選舉事件的經濟動因。

(二)民主建設局限下集體角色的越位。

《村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系應該是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。但是，在實際工作中，由于農村民主建設的有限性，很難保證村委會真正代表村民意志，而實際中也的確存在村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治的現象存在。在我們的調查中發現，在涉及土地流轉的農村，村民也開過有關土地流轉的村民會議，但開會不是和村民全體商量討論土地流轉的辦法、原則、程序等等而只是告知村民已經制定好的幾乎是不能改變的土地流轉辦法。會議沒有討論只有告知。當村民對土地流轉有異議時，可以向村委會提出異議，但幾乎全部都不了了之了。“群體”的農民集體意志事實上無法通過某種有效的機制形成和表達。真正的權利主體被“虛化”，而權力代理人的意志越位，這就導致“代理人”替代“被代理人”，成為了事實上的權利主體，嚴重損害了農民的利益。

(三)利益分割下的集體角色缺位。

農村土地集體所有制的本質在于把土地作為集體成員保持其世代生存的基本生產資料，由集體成員平等地不可分割地加以占有。土地的稀缺性和不可再生性決定了現有成員沒有權力將土地變成自己的私有財產，因此，集體土地所有制要求集體成員以集體所有的方式不可分割的共同占有土地生產資料。這種不可分割包括一個集體范圍，現有成員不得將他們集體共有的土地按一般共有(私有)的原則進行分割。但是，在實際的土地流轉中，開發商為了開發集體所有的土地，他往往不直接與成員集體談判協商，而直接跟鄉(鎮)政府或辦事處談判，然后由鄉(鎮)政府或辦事處一對一地與涉及農戶談判。村委會在這里名義上是農民集體利益的代表，但因村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，加之，一些鄉(鎮)政府或辦事處仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，所以，在實際中，村委會經常會遇到其自治權利受到來自鄉(鎮)政府或辦事處的侵犯，使其權利發生缺失。集體土地流轉一旦按照一對一、單家獨戶的談判方式進行，村委會的這種整體利益代表者的身份就缺失了。農民，本來就是一個社會弱勢群體，如果整合在一起，弱弱聯合，相對實力就會增加，利益也會得到相應的增加。然而，由辦事處一對一地進行談判就等于把村民集體再次分割成個體農戶，等于再次弱化了農民在土地流轉中的實力。談判說到底是以實力為基礎的。實力的弱化，農民的權利必定受到踐踏。

三、集體土地流轉中集體角色的回歸

集體土地流轉涉及鄉(鎮)政府、村委會干部、村民三方利益，可以說牽一發而動全身。要想歸正集體在土地流轉中的角色，也必須同時從以下三方面入手才能真正有效解決。

(一)政府管理調整下集體角色的復位。

由于地方政府、村委會習慣于代替農民進行決策，因此特別需要加強基層政府的責任意識，規范其權力，剝離政府部門在集體建設用地市場中獲取經濟收益的經濟權力，用制度規范來對政府權力加以制約。應完善我國的財政體制以解決地方政府的財政短缺，防止“以地生財”。政府在集體土地流轉中扮演的只是宏觀的制度政策設計者、土地供給安排者、農村公共服務者、市場秩序監管者、農民權益保護者而不是直接通過行政命令管理土地流轉“以地生財”、“以地升官”、壟斷供地、與民爭利的利益搶奪者。土地流轉的具體事宜應該放手給村委會，讓村委會在國家政策指導下，充分發揮其自治的權力。

(二)農民監督促進下集體角色的歸位。

土地是農民最根本的利益，農民有權利也有義務對其進行管理和有效監督。加之，村委會成員難免因個人私利和地方鄉(鎮)政府的壓力而損害農民利益，因此，高效可行的農民監督，促使集體角色回歸至農民利益的代表者，是保障農民利益的必要措施。監督應采取多種形式，比如定時或隨機地實施監督、群體或個體的進行監督、主動參與集體工作的監督或集體按時向農戶進行匯報。監督內容也應該是多方面的，主要有征地補償費是否納入村集體財務并實行專項管理和監督，村集體財務是否是民主理財、財務公開，支付給村集體經濟組織的土地補償費是否按規定在村集體和農民之間進行合理分配、被征地農戶的權益是否得到保障，村集體經濟組織所得的土地補償費是否在管理和使用中存在違法違紀問題等。

(三)集體民主強化下集體角色的回歸。

要使集體土地流轉中集體角色真正回歸，做到以上兩點很重要，但這些都只是外因，內因才是事物發展變化的根本決定因素，從集體自身民主建設入手更為重要。自律高于他律，但是自律也遠遠難于他律。要做到這一點，首先應選舉村民中民主素質高的村民當選村委會成員。選舉要做到真正的村民自主選舉而不是老村長扶植、內定新村長。其次，完善村委會的民主決策機制，建立健全決策規范與制度。在土地流轉中涉及流轉方式、征地補償、失地安置等重大問題由村委會全部成員一人一票投票決定。之后要向村民公開公示。再次，村委會成員還要定期進行民主學習和土地流轉專業知識的學習，不斷提高自己為村民服務的素質和能力，真正成為農民利益的代言人、維護者。

［1］韋云鳳．農村土地流轉中農民利益流失問題及保護對策［J］．生產力研究，2009，(17)．

［2］阮敏．現今意義的集體在土地流轉中的角色扮演［J/OL］．http://www．doc88．com/p －43970269135．html，2010 －9 －14．

［3］劉雙良．集體土地流轉中的政府角色檢討與定位思考［J］．經濟論壇，2010，(4)．

［3］黨國英．深化土地制度改革不可久拖不決［J］．國土資源，2008，(1)．

［4］李昌平．中國土地制度變遷與“三農”興衰［J］．炎黃春秋，2007，(6)．