中國東西扶貧協作的政策背景及效果分析

●李 勇

東西扶貧協作政策是指改革開放以來黨和國家動員組織東部經濟較發達省 (區)市對西部欠發達地區或部門提供經濟援助和技術人才援助，目的是促進貧困地區發展和貧困人口脫貧致富的一種扶貧政策，是改革開放以來黨中央、國務院依據鄧小平關于共同富裕理論所制定的一項重大戰略決策和扶貧政策。在其獨特的歷史背景下，東西扶貧協作政策的實施取得巨大的扶貧成就。本文從開展東西扶貧協作的背景入手，試圖對東西扶貧協作的政策演變及成效進行簡要梳理，并對其做出分析。

一、東西扶貧協作的政策背景

1.開展東西扶貧協作，動員全社會力量對口幫扶少數民族地區和貧困地區的社會經濟發展，是逐步縮小東西部地區發展差距，實現共同富裕的必然要求。

加快西部地區發展，消除貧困現象，是社會主義本質的必然要求。早在1992年鄧小平同志在南巡講話時強調:社會主義的本質是解放生產力、發展生產力，消滅剝削、消除兩極分化，最終達到共同富裕。正是在這一思想的指導下，黨和國家始終將實現“共同富裕”作為促進我國區域經濟社會發展的基本理念和價值目標。上世紀80年代，鄧小平提出了“兩個大局”的思想，指出“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是一個大局。那時候沿海也要服從這個大局。”[1](P277、278)在1992年南巡講話中，鄧小平十分具體地指出:“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕。共同富裕的構想是這樣的:一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展起來的地區，最終達到共同富裕。”[2](P373－374)江澤民也反復強調，“堅持和完善按勞分配為主體的多種分配方式，允許一部分地區一部分人先富起來，帶動和幫助后富，逐步走向共同富裕”。[3](P17)

2.開展東西扶貧協作，促進西部欠發達地區及少數民族地區經濟社會的全面發展是全面建設小康社會，實現國家現代化的重要組成部分。

由于歷史和現實等因素的影響，我國西部地區和少數民族地區經濟社會發展極為緩慢，貧困問題十分嚴峻。據統計，1994年國家確定592個扶貧開發重點縣中，絕大部分是分布在中西部的少數民族地區、革命老區、邊疆地區和山區。全國348個少數民族地區縣和非民族地區少數民族自治縣中有257個被列為國家重點扶持貧困縣，占43.4%。[4]這些地區的貧困人口分布有著顯著的地理集中性，同時貧困所帶來的負外部效應日益顯著，一旦緩解或解決中西部和少數民族地區的貧困問題，對于緩解民族、社會矛盾以及縮小我國區域經濟發展差距有重大作用。因而加強東西扶貧協作，積極扶持民族地區和貧困地區經濟發展，是黨和國家作出的重大戰略決策。中共中央反復強調貧困地區與少數民族地區全面發展的重要性，指出:“加快民族地區經濟文化事業的發展，對于鞏固邊防，增強民族團結，維護社會穩定和國家統一，促進全國經濟發展都有重大意義。”[5](P1395)

3.開展東西扶貧協作，有利于促進東西部資源優勢互補，有利于在全國范圍內實現扶貧資源的有效整合及合理配置，從而更好地有效地解決貧困問題。

我國經濟發展與資源分布極不均衡，論經濟實力、技術力量，東南沿海地區占優勢，論自然資源，則是西部欠發達地區占優勢，在發展上各自呈現出不同的特征。因此，東南沿海地區與西部欠發達地區在資金、技術、人才、資源和管理經驗等方面具有很大的互補性。通過開展東西部之間的扶貧協作，使東部的資金、技術、人才、經濟信息、經濟管理知識和經驗等向西部移動，與西部極其豐富的土地、自然資源及其初級產品、勞動力相結合，提高整個生產要素的總產出，取得較高的經濟效益，從而解決西部地區的貧困問題。這既有利于西部地區發展，也有利于東部地區發展。

二、東西扶貧協作政策的歷史演變及其特點

1.東西扶貧協作的歷史演變及成效

為了更好地解決區域性貧困，緩解區域間差距，實現區域經濟協調發展，1994年3月國務院頒布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，從此我國的扶貧開發工作進入了攻堅階段。“為進一步解決農村貧困問題，縮小東西部地區差距，實現共同富裕的目標”，該計劃要求:國家“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。”[6]為了有效地完成這一戰略目標，通過借鑒對口支援少數民族發展的有效經驗，黨和國家廣泛動員社會力量對口幫扶貧困地區的發展，將對口支援政策在扶貧領域發展深化。在計劃中明確要求:“北京、天津、上海等大城市和廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較發達的省，都要對口幫扶西部的一兩個貧困省、區發展經濟”。[7]東西扶貧協作政策開始醞釀。

1995年9月，中共中央十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”規劃和2010年遠景目標的建議》中專門提出了縮小東西部差距的措施，其中就有沿海發達地區對口幫扶中西部的10個省區的規定。其中，天津市幫扶甘肅省，上海幫扶云南省，江蘇幫扶陜西省，浙江幫扶四川省，山東幫扶新疆，北京市幫扶內蒙古自治區，遼寧省幫扶青海省，福建省幫扶寧夏回族自治區，廣東省幫扶廣西省，大連、青島、深圳、寧波四個計劃單列市共同幫扶貴州省。至此，東西扶貧協作政策已然有了雛形。

1996年5月，在廣泛征求有關部門和省市意見的基礎上，國務院扶貧開發領導小組在北京召開了“全國扶貧協作工作會議”，這次會議作出了相應的對口幫扶安排。同年7月6日，國務院辦公廳轉發了國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，對扶貧協作的意義、形式、任務、要求等作了具體部署，確定由北京與內蒙古，天津與甘肅，上海與云南，廣東與廣西，浙江與四川，山東與新疆，遼寧與青海，福建與寧夏，大連、青島、深圳、寧波與貴州，開展扶貧協作。

1996年9月，在中央扶貧工作會議上，江澤民同志指出:“東部地區和中西部地區的發展差距在不斷擴大。這種趨勢發展下去，不僅不利于資源優化配置和生產力合理布局，而且不利于社會穩定和國家振興”，但我們也應該看到“發達地區有較多優勢，貧困地區也有自己的優勢，通過對口幫扶，可以做到東西互助，優勢互補”。同時，江澤民同志認為，“發達地區對口支援貧困地區，是動員全社會力量扶貧的重要舉措”，也是“逐步縮小東西部發展差距、促進區域經濟協調發展的一項戰略性舉措”。[8](P550、556)同年10月在《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中，黨中央進一步強調和部署了此項工作，確定沿海發達省市對口支援西部貧困省區的具體安排:北京幫內蒙古，天津幫甘肅，上海幫云南，廣東幫廣西，江蘇幫陜西，浙江幫四川，山東幫新疆，遼寧幫青海，福建幫寧夏，深圳、青島、大連、寧波幫貴州。扶持西藏和支援三峽的工作，按照中央原有的安排，繼續執行。同時要求:“對口幫扶的任務要落實到縣，協作要落實到企業和項目。組織富裕縣和貧困縣結成對子，進行經濟合作，開展干部交流。動員富裕縣的企業到西部貧困縣去，利用人才、技術、信息、市場、管理、資金等各種優勢，在互利互惠的基礎上與貧困縣共同開發當地資源。省一級對口幫扶的雙方，要做好協調組織工作”。[9]至此，東西扶貧協作在全國23個省、區、市正式啟動并蓬勃開展。

東西扶貧協作政策實施三年來，經過幫扶雙方的共同努力，工作進展順利，取得了巨大的成就。據不完全統計，“九五”期間東部13個省市政府和社會各界累計捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項目協議5745個，協議投資280多億元，實現投資40多億元，從貧困地區輸出勞動力51.7萬人。此外，東西部地區在干部交流、人才培訓、援建學校、建設基本農田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協作。1995至1999年，各地先后有4.6萬名干部到貧困縣、村掛職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達87.62億元;幫助引進各類扶持資金103億元，實施扶貧項目2萬余個，幫助引進技術人才1.3萬余名，引進技術近7000項。[10]

2.東西扶貧協作的特點分析

東西扶貧協作的具體幫扶方式有以下四種:①無償捐贈資金主要用于貧困地區的教育、衛生和其他基礎設施建設;②捐贈生產和生活等急需物資，支持貧困地區農戶的農業生產和救濟困難戶的日常生活;③開展經濟技術協作，主要做法是利用東部發達地區的資金、技術、管理、市場和西部欠發達地區的資源及廉價勞動力進行合作生產與經營;④加強東西部地區的人員交流，發達地區派技術人員和志愿者到貧困地區提供服務，而西部貧困省區市則派遣行政和技術干部到東部地區接受培訓和掛職鍛煉，同時積極組織和輸送勞動力到發達地區就業。[11](P117)前兩種幫扶方式主要是以扶貧為主，后兩種幫扶方式則主要是開發與協作。

對東西扶貧協作政策進行橫向與縱向的分析，可以得出四個極為顯著的特點:①東西扶貧協作是扶貧、開發與協作的有機統一。幫助貧困地區脫貧是扶貧協作的主要目標和價值追求，借助東部的資金、技術等優勢，通過多方面的協作、開發，充分利用貧困地區的資源和區域比較優勢，加快當地的經濟社會發展;②扶貧協作內容多樣化。扶貧協作的內容從單一的資金和物質的援助擴大到開辦實業，以經濟的發展促扶貧;干部、人才交流已經從互派黨政干部擴大到了組織經營管理等各類人才的流動;勞務合作已經從簡單地組織貧困地區到發達地區務工，發展到了包括技能培訓在內的勞務合作，甚至還有發達地區到貧困地區務工的逆向勞務輸出。③扶貧協作領域是全方位的。開展經濟合作，促進西部地區經濟的發展，是扶貧協作的主體和基礎。通過經濟協作、互惠互利、彼此雙贏，為扶貧協作的健康發展注入了內在的活力，與此同時，雙方的合作領域不斷擴大，從經濟合作發展到了科技、教育、衛生等各個領域。④扶貧協作的主體是多元化的，是政府與社會的有機結合。扶貧協作既是政府行為，也是社會行為，政府的組織領導作用尤為重要。扶貧協作中，各地積極探索和創新適合本地區的扶貧方式，如珠海市把扶貧協作作為在全市范圍形成良好道德風尚的措施來抓，組織實施“五個一萬”工程，即一萬名干部幫扶一萬戶特困戶，一萬名學生幫扶一萬名特困生，一萬名青年捐贈三萬本書籍，一萬戶居民捐贈十萬件衣物，幫助培訓一萬名擁有一定技能的勞動者。東部地區組織干部、企業家、志愿者等各類團體到西部貧困地區實地考察，激發他們到貧困地區扶貧濟困、開發建設的熱情，進一步壯大了扶貧協作的力量。

三、東西扶貧協作存在的問題和發展方向

雖然東西扶貧協作政策在“八七扶貧攻堅”時期取得了一定的成就，但是，由于東西扶貧協作是一項新的扶貧政策，沒有可資借鑒的經驗，這一時期的東西扶貧協作政策在實施過程中難免存在一些不足，主要表現為以下幾個方面:

首先，東西扶貧協作這種行政命令下的無償幫扶，是在國家宏觀政策安排下促成的一對一的扶貧幫困方式，容易出現“拉郎配”現象，導致扶貧協作工作的被動性、無制度性以及機構設置的非常設性。被動性主要是指扶貧協作雙方并非是自主自愿，同時雙方的地位也不平等。發達地區是被動地服從中央指令完成相關的扶貧任務;貧困地區則是被動地接受發達地區的技術和資金援助，這些技術和資源未能得到充分有效的利用。無制度性主要是因為東西扶貧協作實施以來，國家只是以行政命令對扶貧協作進行了配對安排，并沒有出臺一部指導和規范東西扶貧協作的法規性文件。對口扶貧的實施完全靠中央政府的簡單指令和合作雙方的自覺自愿，沒有一套規范的辦法和體系，會使合作扶貧陷入自由散漫的泥潭，或迷失方向，或停步不前。與此同時，雖然東西扶貧協作由國務院牽頭，并且成立了專門的東西扶貧協作辦公室，各級地方政府相應以扶貧辦為主要負責部門，履行協作扶貧的銜接與管理職能。但這種機構是臨時性的，沒有在法律上取得認可和保障。因此在職責的履行上具有很大的隨意性。

其次，扶貧攻堅時期的東西扶貧協作主要是以扶貧為主的協作，發達地區對貧困地區的援助，可以快速的使受援省份的貧困狀況得到極大的緩解，可以說是受援省份是該政策的最大受益者，但是由于這種扶貧協作內容的特殊性，使得合作收益對于優勢方表現得比較微弱，而且這種微弱收益還不是短時間就能彰顯出來。所以，經濟發達地區與貧困地區開展合作的愿望并不強烈，只是當做政治任務來完成。

再次，貧困地區由于經濟基礎差、思想保守、勞動者素質低下等一系列因素導致東西合作的基礎很薄弱。發達地區和較發達地區經過多年的改革開放和市場經濟的磨練，己經能夠掌握市場動態，參與市場競爭了，而貧困地區還得躲在國家的政策佑護之下，享受兄弟地區的照顧與施舍。隨著市場經濟體制在全國范圍逐步確定和完善，市場在資源配置中的基礎作用明顯增強。但同時，貧困地區技術、管理、信息等方面在市場競爭中的相對劣勢也將充分顯現，貧困地區資金嚴重不足，技術水平很低，經濟結構不盡合理，群眾參與市場困難更大。

我們在已取得成績的基礎上，進一步提高認識，針對不足，采取切實有力措施，不斷加大東西扶貧協作力度、擴大協作規模、拓寬合作領域、創新扶貧機制，推進東西扶貧協作上一個新臺階，為我國的扶貧工作作出應有的貢獻。主要思路有以下幾個方面:

第一、深化對東西扶貧協作政策的認識。東西扶貧協作是黨中央、國務院根據鄧小平共同富裕和“兩個大局”偉大構想以及從全面建設小康社會的大局所做出的戰略決策，是貫徹實施科學發展觀的具體實踐。各級黨委、政府、各部門要不斷深化對這項工作的認識，牢固樹立大局意識，將扶貧協作作為政治使命，認真對待，扎實做好。同時，要結合本省以及結對省份的實際情況，因地制宜開展工作。

第二、加強東西扶貧協作的立法協調工作。法律制度的協調性是法治必要保障。目前，我國關于扶貧協作的法律制度體系內部存在較為嚴重的不協調性，它嚴重地制約著我國對口支援和經濟技術協作政策實施。所以，建立協調一致的對口支援和經濟技術協作法律制度不僅是我國社會主義法治建設的緊迫任務，更是我國扶貧工作中亟需解決的問題。

第三、建立市場化的跨地區企業協作機制是調動發達地區企業積極性，推進東部、中部和西部民族地區之間企業經濟技術協作重要措施。在這種機制中，東部、中部與西部地區的政府應該充分發揮積極的引導作用，進一步加強政府間交流，構筑“政府搭臺，企業唱戲”的平臺，進一步加強本省在外企業聯合會的組建，構筑企業合作平臺。但政府不能越俎代庖，這項活動的主體應當是東、中部地區的企業中介組織。只有如此，才能切實體現這種協作機制的市場化特征。東、中部地區與西部民族地區的這些市場中介應當積極參與其中，在充分考慮東、中部地區和西部民族地區優勢互補的前提下，建立起若干個地區廣泛的經濟技術協作區，以實現企業之間的跨地區聯合、擴張和生產要素跨地區流動。

第四、加強貧困地區的基礎設施建設，提高貧困人口自我脫貧能力。首先，要打破傳統的地域觀念、內陸意識和小農經濟的生產方式，提高勞動者素質。其次，要利用發達地區已經打開的對外開放渠道，“借船出海”、“借地生財”、“借腦出思路”。再次，要充分利用國家和發達省市的資金、技術援助，提高本地區的軟硬件實力，徹底擺脫貧困的帽子。

[1]鄧小平.鄧小平文選 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[2]鄧小平.鄧小平文選 (第三卷)[M].人民出版社，1993.

[3]江澤民.江澤民文選 (第二卷)[M].人民出版社，2006.

[4]中國的農村扶貧開發[N].人民日報，2001－10－16.

[5]中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編(中)[M].1992.

[6]國家八七扶貧攻堅計劃 (摘要)[N].人民日報，1994－5－19.

[7]國家八七扶貧攻堅計劃 (摘要)[N].人民日報，1994－5－19.

[8]江澤民.江澤民文選 (第一卷)[M].人民出版社，2006.

[9]中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定[R].1996－10－23.

[10]國務院新聞辦公室.中國的農村扶貧開發[N].人民日報，2001－10－16.

[11]張磊.中國扶貧開發政策演變 (1949－2005)[M].中國財政經濟出版社，2007.