“雙重代表權”問題始末

趙 璐

（河南省委黨校黨建教研部 河南鄭州 450012）

“雙重代表權”問題始末

趙 璐

（河南省委黨校黨建教研部 河南鄭州 450012）

聯合國中國代表權問題從1949年提出到1971年最終解決，歷時22年之久。尼克松政府和臺灣為保住聯大及安理會席位作最后的掙扎。美國推出了在確保臺灣席位的同時，接納中華人民共和國進入聯合國，即帶有“兩個中國”意味的“雙重代表權方案”，并就此展開了外交斡旋。事實證明，無論臺灣怎樣掙扎，終是難逃被驅逐的命運。

雙重代表權；聯合國席位；中美關系

1949年中華人民共和國成立后，在長達22年的時間里，以美國為首的西方國家曾變換多種手法阻止中國政府恢復在聯合國的合法席位，以達到遏制和孤立新中國的目的。1961年11月15日，美國、澳大利亞、哥倫比亞、意大利和日本聯合發起的1668號方案獲得通過，使聯合國中國代表權問題成為一個“重要問題”，即“任何對中國代表權問題的變更”均需要聯大三分之二多數同意方能生效，為中國恢復聯合國代表權設置了新的障礙。1965年11月，第二十屆聯大對支持中國加入聯合國的阿爾巴尼亞提案進行表決，形成了47票贊成對47票反對的突破性局面。美國的提案第一次未獲多數。投票結果是美國始料未及的，這成為推動約翰遜政府轉變政策的加速器。1968年后，美國官員們普遍認為，在聯合國中實行“兩個中國”的方案是最合適的，美國在聯合國中國代表權問題上的立場開始松動，圍堵中國的堤壩開始逐步走向瓦解。

一、“雙重代表權”方案的提出

中國政府在致加拿大政府的外交文件中提出，加拿大以及任何其他希望與中國建立外交關系的國家，“必須支持中華人民共和國在聯合國的合法權利和席位，并不再保留所謂的蔣介石代表作為國際行為體占據任何國際組織中的席位。”美國認為“北京從未明確排斥聯合國成員資格，同時從未放棄成為成員國的要求，只是將驅逐臺灣作為最低條件，在此基礎上接受成員國資格。”中國政府對聯合國席位問題的強硬立場使美國感到壓力，中國對加入聯合國興趣度的提升，為美國固守原有的反對政策帶來了困難。

另一方面，在聯合國代表權問題上，臺灣明確表示了三點意見：一是臺灣視聯合國席位問題為關乎臺灣地位的政治斗爭，“驅逐意味著在國際社會被孤立，對臺灣來說孤立即是滅亡”；二是凡有損臺灣政治斗爭或導致臺灣被驅逐的方案，美國均不應作為聯合發起國；三是安理會席位問題不應在任何以保留臺灣席位為目的的方案中提及。針對臺灣政府的態度，美國政府回應道，“對中國代表權問題方案的選擇往往是在痛苦與更痛苦之間的艱難抉擇，如果存在彼此間的信任，這種痛苦會易于忍受”。

1970年1月26日，美國駐香港總領館以蘇聯為例，提出了一個解決聯合國中國代表權問題的方案，即“雙重代表權案”的雛形。這一方案提出，在聯合國大會中，蘇聯有三張選票（烏克蘭和白俄羅斯各有一票）。聯合國所有成員國都接受這一現實，因為他們認識到這是為爭取蘇聯加入聯合國而必須付出的代價。這種反常情況的存在可以為分裂國家，尤其是為中國聯合國代表權問題的解決提供一個模式。簡單地說就是“一個國家，兩張選票”（One Nation,Two Votes）。體現此原則的方案運用在中國代表權問題上，即為在聯大給北京和臺灣各一張選票，而不涉及領土主權問題，并規避了“兩個中國”的提法。

1970年11月23日，香港總領館在致美國國務院的電報中進一步分析了“雙重代表權案”的可行性。第一，“‘一個中國，兩個代表團’立場對我們與北京和臺灣的關系，對保持太平洋地區的和平都是最佳方案”。第二，相信臺灣最終會默認“一個中國，兩個代表團”類型的方案。但不能對聯合國能否接受“雙重代表權案”過分樂觀。第三，美國一向是支持臺灣的，急劇轉變立場有損美國的名譽和威望。作為戰術考慮，有必要繼續反對“阿爾巴尼亞提案”并支持“重要問題案”，與此同時鼓勵其他國家提出“一個中國，兩個代表團”提案。最后，電報建議美國應公開宣稱與中國政府進行直接接觸，顯示對中國加入聯合國甚至安理會的興趣。此舉有助于美國尋求在臺灣的地位和前途問題上與中國政府達成諒解。這一建議得到了尼克松政府的高度關注。

尼克松政府認為，“目前國共雙方無疑都會反對‘一個中國，兩張選票’的方案，但與其他方案相比，這一設計更接近雙方的要求，同時也最符合美國的利益”。在中國代表權問題上，美國一直依賴于西歐、拉美、黑非洲和非共產主義亞洲國家的合作。但近年來，在“阿爾巴尼亞提案”上，美國失去了這些地區尤其是黑非洲的支持，“重要問題案”的支持陣營也不穩定了。美國認為，非洲國家支持中國政府獲得席位的同時并不要求驅逐臺灣。在此形勢下，香港總領館提出的政策建議正中美國政府下懷，國務院表示“我們對香港提出的‘一個中國，兩個代表團’方案抱有濃厚的興趣，這一方案可利用非洲國家的意向，并將‘阿爾巴尼亞提案’的發起者置于困境，最終我們仍可以進退自如。”

二、圍繞“雙重代表權”問題展開的美臺交涉

美國預計臺灣會強烈反對“雙重代表權案”，便通過各種渠道對臺灣當局曉以利害。1970年12月，美國國務卿羅杰斯在與國民黨“外交部長”魏道明會談中指出，對“重要問題案”和“阿爾巴尼亞提案”的努力效果不甚理想。自1961年以來，驅逐臺灣接納中國的方案第一次獲得簡單多數，“我們似乎不能阻擋這一趨勢”。1971年1月，臺灣重申了繼續保有聯合國安理會席位的重要性，他們提出，如果安理會席位被北京取而代之，這就“不是純粹的意識形態問題，而關乎臺灣的存在與否”。臺灣認為最好保持現有政策，爭取對“重要問題案”的支持。同時，臺灣方面指出，肯尼迪總統曾宣稱美國政府在“必要且有效”的情況下會在安理會動用否決權，想以此敦促美國政府將動用否決權作為防止臺灣被驅逐的最后一道防線，對此美國并未表態。美國推斷，如果能確保臺灣在安理會中的席位，臺灣有可能接受“雙重代表權案”而放棄為“最壞的情況”負隅頑抗。

1971年1月25日，美臺就中國代表權問題再次舉行會談。美方表示，在與臺灣和其他主要政府會談之前不會決定其政策。今年“重要問題案”的票數會非常接近，各國的反應不一。首先，各國對這一問題的考慮不僅限于確保本國利益，同時也顧及美國和臺灣的反應；其次，許多政府在這一問題上不愿受外部因素支配，他們更多的是將這一問題納入整個東亞和地區政策來考慮，與美國的關系則放在次要位置上，美國在中國代表權問題上的影響力越來越小；再次，一些在反對驅逐臺灣這一立場上支持美方的國家也認為必須出臺新方案才能解決問題，但尚未提出任何可行的方案。美國提醒臺灣，重要的是面對現實而絕非一廂情愿。臺灣認為，不能讓多年的努力付之東流，固守“重要問題案”是最安全的方法。格林質問“故技重施是最簡單的方法，但這是最明智的方法嗎？”面對美國的緊逼，臺灣當局表示，聯合國席位之爭是國共政治斗爭的一部分，將中共拒于聯合國之外，避免國際社會將北京認作是中國的合法政府，臺灣“為此將不惜一切代價”。臺灣深恐美國政策的變化會削弱臺灣的國際地位，并為美國對局勢的悲觀而焦慮。美國則希望臺灣能理解轉變政策是不得已而為之，“雙重代表權案”正是以確保臺灣的聯大席位為目的。美臺之間的分歧使“雙重代表權案”的可行性大打折扣。

1971年4月23日，蔣介石與美國特使羅伯特·D.墨菲（Robort D.Murphy）就中國代表權問題進行了會談。墨菲轉達了尼克松總統的口信，“今天的問題不是美國引起的，而是變化的世界局勢和發展中的國際潮流造成的。尼克松衷心希望建立在互信基礎上的美臺傳統友誼不要受到這些問題的影響，相反，雙方應致力于尋求合作、共謀出路”。 美國再次正告臺灣，如果不提出新方案，將面臨“阿爾巴尼亞提案”通過、“重要問題案”失敗的危險。美國現有的初步想法是用“雙重代表權案”替代“重要問題案”，并且在“普遍性”原則下推出“雙重代表權案”，并不強調國共雙方哪一個是中國的唯一代表。蔣介石的要求是美國所提出的新方案必須既保護臺灣在聯大的成員國資格，也保護其安理會席位，二者是不可分的。這與美國想把聯大席位和安理會席位分而治之的想法相悖。但美國表示任何新方案都不會涉及安理會席位問題。蔣對尼克松表示了信任，同意在確保臺灣安理會席位的條件下與美國就新方案進行協商。

三、美國的戰略考慮和臺灣的被迫接受

尼克松政府在積極尋求替代方案同時，清醒地認識到臺灣難逃被驅逐的命運，緩和對華關系卻是關系到美國全球戰略的大事。美國“對共產主義第二大力量的政策主要是使其扮演平衡第一力量的角色，要著眼于更為基礎性的考慮而非局限在中國在聯合國有一個或兩個代表的問題上”。正可謂魚與熊掌不可兼得，尼克松政府惟有對中國代表權問題進行戰略放棄。權衡利弊后他們認為，使臺灣同意接受美國為其設計的“雙重代表權案”，是唯一可以減少危害程度，使美國全身而退的途徑。美國的這一觀點也得到了西方盟友的支持。

尼克松政府內部對中國代表權問題進行反復權衡后，認為要與美國的盟友充分協商后再確定具體政策，但其政策重心是美臺關系和確保臺灣席位。尼克松指出，臺灣在西太平洋的戰略地位十分重要，臺灣是美國最忠誠的合作伙伴，如果要改變政策，一定要告知蔣并確保得到他的支持。美國政府判斷，臺灣“并不會撤出聯合國，奔走呼號是為了國內輿論，最終還是會妥協的”。從美國的觀點來看，他們不想被認為歡迎中共進入聯合國，公開姿態還是盡力為臺灣保住席位。

1971年5月29日《中央政治局關于中美關系的報告》中指出，在中美會談中，中方應把握的方針之一是：我不主動提聯合國問題，如美方提到聯合國問題，我可明確告以我絕不能接受“兩個中國”或“一中一臺”的安排。一方面，中國政府在聯合國問題上始終不慍不火，亮明底線；另一方面積極建立接觸渠道并通過多種方式向美國政府和人民發出友好信號。

1971年4月6日，正在日本名古屋參加第31屆世界乒乓球錦標賽的美國乒乓球隊受到了中國方面訪華的邀請。美國方面立即決定接受邀請。4月10日，美國乒乓球代表團和一小批新聞記者抵達北京，并受到熱烈歡迎。美國乒乓球隊訪華一度轟動了國際輿論，“它有力地推動了正在發生重大變化的中美關系，終使中美和解在此后不久取得了歷史性的突破。”中美的乒乓外交在聯合國引起相當的反響，多數成員國認為這意味著美國在中國代表權問題上的政策會有所變化。與此同時，欲外交承認新中國的潛在國家也呈滾雪球之勢不斷增加。

1971年7月9日進行的中美會談中，基辛格表示：“美國不再指責和孤立中國，美國將在聯合國支持恢復中國的席位，但不支持驅逐臺灣代表。”面對國務卿羅杰斯提出的如何對阿爾巴尼亞提案投票的問題，尼克松表示“如果我們一邊靠近中共，一邊卻投票反對中共進入聯合國，那我們看起來就像一群偽君子”。基辛格也認為，無法在緩和對華關系的同時保持原來排斥新中國的原則，既然中國進入聯合國無法避免，美國只能在接受現實的同時反對驅逐臺灣。

在美國政府的勸說下，蔣介石表示如果“重要問題案”會失敗，臺灣不會阻礙美國提出調整政策的設想，但安理會席位是臺灣絕不能放棄的。1971年6月臺灣又再次退讓，提出“只要能保證安理會席位（不失），臺灣可以接受美國的保臺方案”，這樣的態度印證了之前美國政府對臺灣態度的判斷，即不放棄安理會席位的條件下可以接受“雙重代表權案”。美國雖然對臺灣的理解和妥協表示了肯定，但始終不能保證確保安理會席位不出問題，在技術上很難否決中共進入安理會。對此，臺灣表示，如果無法保證安理會席位，則會重新考慮中國代表權問題的立場，這已成為他們此時的政策底線。尼克松政府也看到了臺灣的艱難妥協，接受“雙重代表權案”是有悖于臺灣一貫的“一個中國”立場的，這已經比預期默許的程度大了很多。不會有太多的妥協余地了。

1971年7月23日，美駐臺灣大使與蔣經國舉行了會談。在美國敦促臺灣盡快做出決定的壓力下，蔣經國表示，臺灣仍堅持蔣介石與墨菲會談時提出的立場。他提出，聯合國憲章中規定臺灣擁有永久性安理會席位，對這一規定的改變不僅僅是程序性問題，應將安理會席位與聯合國成員資格問題分別對待。美國多次重申如臺方愿意，美國將固守原有的“重要問題案”對抗阿爾巴尼亞提案的政策，但因為歐洲國家的態度也發生了變化，美國不能確保放棄安理會席位的“雙重代表權案”能成功，并要求臺灣盡早做出決定。

在美國的恩威并施之下，國民黨當局終于讓步了。1971年7月26日，臺灣提出了正式回復。臺方經過長期考慮，同意美國的方案和結論，放棄原有的以“重要問題案”對抗阿爾巴尼亞提案的政策，不反對美國政府和其他友邦提出的不涉及安理會席位的“雙重代表權案”，希望美國和日本政府不要提出或對涉及安理會席位問題的提案投票。至此，國民黨當局在中國代表權問題上的立場已經完全退守到只要守住安理會席位，所有政策均由美國決定的地步。即便如此，美國政府也并不能為調整后的“重要問題案”和“雙重代表權案”的通過作任何保證。

1971年10月25日聯大進行表決。“重要問題案”以4票微弱差距敗北。臺灣代表在“阿爾巴尼亞提案”表決結果宣布之前，聲明退出聯合國。隨后，“阿爾巴尼亞提案”以壓倒多數獲得通過，成為聯合國大會第2758號決議。美、日處心積慮推出的“雙重代表權方案”未經表決而成為廢案。美國政府要保住臺灣席位的政策失敗了，最終喪失了對聯合國中國代表權問題的主導權。

趙璐（1979-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校黨建教研室講師，歷史學博士，研究方向為國際關系史、世界政黨。