地方創新需與制度對接

■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創新需與制度對接

■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創新為何會出現“孤本”現象？如何給地方創新輸送動力，使其貢獻于中國的整體改革？專家指出，越是草根的、民間的，創新性越強，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因為它的影響力和自身獲得的支持最弱，還有很重要的一點是，它和制度的對接程度也是最弱的。

政府被社會“包圍”

□地方創新的動力主要來自哪里？

■楊雪冬：創新的動力來自很多方面，比如追求更好的政績（比我們批判的政績觀更高一些的政績），希望做出些成績對社會有好處；希望回應當地面臨的發展問題，地方政府在這方面的第一目標往往是改善投資環境，獲得更多資金；還有回應上級，特別是中央精神，這和追求政績是聯系在一起的，因為政績必須是在體制里。

我們研究發現，創新獎（中央編譯局推出的地方政府創新獎）大部分不是原創的創新，都是回應中央的，價值理念都在中央文件里體現出來了，地方政府做了一些創造性的改善。這是地方改革很重要的一個特征。到今年為止，我們評出了5屆地方政府創新獎。在總共113個入圍項目中，落實型的占到88個，純粹原創型的只有12個。雖然如此，敢于回應的還是少數。

當然，還有一些地方改革是偶然因素促成的。

值得注意的是，地方改革動力和地方發展情況有很大關系。經濟結構和文化對改革的影響是很大的，不同的經濟結構產生的政府行為是不一樣的。

□改革的地方因素，具體表現是什么？

楊雪冬：比如廣東，文化很低調，政府面臨最緊迫的是投資環境問題，所以廣東的改革大多是針對這個問題。但在勞工關系等方面，他們就比較落后。

■李凡：中國的地方改革主要出在3個地方：廣東、四川、浙江。這3個地方的改革各具特色。但現在廣東的改革面子上的東西比較多，實質性的改革還是出自四川和浙江。

浙江的改革特點是社會發達，自主獨立。浙江的很多官員，家庭成員或者親戚都是經商的。他們背后有這個背景，和社會有千絲萬縷的聯系，這些人很了解社會在想什么。政府被公民社會“包圍”，浙江的改革就有社會基礎和社會需要，是在社會推動下進行的自發性改革。這些改革者大多也不求升官，他們認為是做了應該做的事情。

浙江的社會高度發達，大家覺得不當官也照樣活得好好的，而且將來退休了我也不指望你，所以眼睛不盯著升官。反觀四川，社會相對不發達，所有人眼光都盯著政府。官員都想著升官，不升官我干什么？

所以從2000年開始，四川的改革基本上都是各級組織部門在那兒做的試驗，形成了一個四川模式：上面要求做，下面就找一個機構來做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比較反映高層意見，或者是省委或者是中央，基本上是黨內民主的模式。

改革要和制度對接

□但是眾多地方政府創新人走政息的現實表明“升官激勵”并不能為創新提供持久的動力，很容易使改革成為孤本。

■李凡：對，這也是地方改革成為孤本的一個主要原因。地方改革大部分都是地方官員自己做的，這樣就有一個問題：我是縣委書記，這是我做的改革，等我走了，下面的人認不認？個人做的，又沒有得到上面的認可，一般到下一任的書記都不承認。這是上一任書記的政績，我干嗎要承認你？中央和省里都不承認，我干嗎要承認你？不承認，接下來就不做了。

地方改革成為孤本的另一個重要原因是它們都是地方探討，沒有上級政府或中央的政策支持。而且，一些改革是跟現行法律相沖突的，得不到法律的配合。如果這些改革能納入到中央的試驗范圍，就沒有這些問題了。

■楊雪冬：從上級來說，對下面的試驗往往還是不評價，不發表意見。但有時候下面做事情需要支持，沉默反倒變成否定。這取決于官員的政治技巧，所以這也變成了個人化而不是制度化的東西。

□地方改革成功的關鍵是什么？如何才能避免“人走政息”和“曇花一現”？

■楊雪冬：所有的改革，個體需要制度配合才能進行下去。我們回訪發現，地方政府的創新很矛盾，一方面沒有新理念問題解決不了；但另一方面，地方政府認為只靠自己創新沒有前途，中國的改革必須要由上往下改。如果有了更多層次、更高的黨委部門參與進來，對改革的推廣是更有價值的。

綜觀這些年的地方改革，會發現越是草根的、民間的，創新性越強，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因為它的影響力和自身獲得的支持最弱，還有很重要的一點是，它和制度的對接程度也是最弱的。

地方改革和整個大的制度環境是有關系的，必須要和整個制度對接，不然很難做下去。這其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省時的文件發現，當時提出的理念都是最新的。比如當時明確提出建立“小政府大社會”，整個海南省的政府結構設計都是小的，相當于現在的大部制。但是這幾年海南的部門越來越細，人員越來越多，都在回潮，向原來的體制靠攏。為什么？因為所有資源分配的方式還都是按照原來舊的體制分配的，你必須要跟它對上才行。

■李凡：地方改革要想獲得成功，很重要的一點在于是否符合現有體制。為什么溫嶺的改革能生長？很重要的原因是放到了現有的體制內。不管哪任領導來了，人代會都得開。像洛陽的改革，把網友選為人大代表，這個就不合理，個人因素太大，換個領導就可以不要。

很多地方改革都想在體制外搞一套東西，這是不能成功的重要原因。因為制度沒有，領導在的時候可以讓這個東西活下來，一旦領導走了就不行了。溫嶺這個就是跟現行制度結合，改進了現行制度。

社會的倒逼

□既然如此，制度上需要給地方改革以怎樣的支持？

李凡：在目前的體制下，中央不同意，地方改革就進行不下去，必須要有中央和地方的聯合改革。地方要有自己的積極性，但就有一個問題，地方的積極性從哪里來？中央不承認，地方活不下去，就沒有戲了。

■楊雪冬：現在公眾對中央充滿期待，所以中央必須在宏觀層面上發揮應有作用。國家社會關系要重新調整，這種調整主要是在地方政府行使權力時做出的。如果地方政府調整不好，矛盾就會累積起來。所以大家誰也離不開誰，都很重要。

地方改革，既需要上面的認定，也要有社會的發展。對于中央政府來講，主要就是給地方政府創新提供授權支持，同時提供法律支持，以此為改革創新營造環境。

□近些年，社會的土壤對地方改革的影響如何？

■楊雪冬：真正的地方改革應該是更多民眾參與、民眾支持的。我們的調查顯示，從官員角度來看，他們也認識到創新很重要的一點就是民眾的參與。從這個標準看，廣義上地方改革的土壤正變得越來越好。現在參與渠道雖然有很多限制，但實際上還是擴大了。一些舊的渠道被封掉又產生了新的，比如網絡，這些都推動政府做事情。政府老講倒逼機制，實際上就是社會的參與。沒有社會的倒逼，政府不會產生壓力。

（楊雪冬：中央編譯局當代馬克思主義研究所副所長。李凡：世界與中國研究所所長。）

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