市場減排機制在博弈中前行

CCS技術管理處 王分良

國際航運氣體污染立法需要考慮到外部的相關成本及社會的接受程度，目前對船舶空氣污染和GHG溫室氣體的排放控制立法有兩大類，“命令與控制”法和經濟激勵法或市場減排機制（MBM）。目前IMO實施的傳統立法方法“命令與控制”法是強制標準，由船旗國政府實施。這種方法的優點是具有清晰和可實施性，但由于其使用統一標準，缺乏效率且忽視了污染者的不同污染控制成本，而使經濟方法（MBM）逐漸得到更多推廣。

強制立法與經濟激勵

從經濟學角度考慮，環境產品不像商用產品，它的影響具有公共性及非獨立性，其邊際成本為零，也就是每增加運輸1噸貨物，環境成本為零，因為沒有污染控制費用，所以缺乏經濟刺激來激勵人們投資環境產品，因為不像商用產品一樣，它不能夠被擁有，利益也不能被轉讓。船舶空氣排放是一種環境污染產品，所以可稱其為具有外部成本，即船舶運輸產生空氣排放，影響了社會及他人的身體健康，而這種影響需要社會的外界成本負擔，如污染引起看病住院的成本等。故需公共及政府干預，將外部成本內部化，杜絕船東的污染讓社會幫他買單。

目前，IMO在氣體減排傳統立法中基本都為“命令與控制”法。通過“命令與控制”強制立法，空氣排放可通過排放者和環境保護人士的互相商議，討論和妥協，在邊際效益和邊際外來成本相等時達到最佳排放水平，也就是最佳的立法規定水平，法規制定過嚴和過松都將導致偏離以上最佳水平狀態，最終結果還是兩者趨于平衡。

這種“命令與控制”強制立法方法有其優點，其一，直接且有明確的減排目標，清晰的技術或具體標準；其二，能有效限制某種有危害產品上市，如船舶禁止有害油漆的使用；其三，產品生產商可迅速將新產品上市。其四，由于其明確強烈的規定受到環境人士和政府官員的喜歡。

然而“命令與控制”強制立法方法有其缺點，由于其規定統一的排放標準，不同的船東擁有不同的減排技術，將產生不同的減排成本，只有當兩個船東的邊際成本相同時，才能產生最低的污染控制成本。所以由于不同船東擁有不同技術和不同邊際成本，將導致污染控制成本增加。據分析，最佳的法規制定點在船東的邊際控制成本和邊際外界成本相等時達成。技術改進越大，污染控制成本降低越大，假如外界所期望的邊際外界成本不變，將導致邊際控制成本和邊際外界成本達到新的平衡，這意味著更嚴格的排放標準將要出臺，然而將會有一個成本虧損平衡點，技術改進的成本將會大于節約的成本，不停的改進技術有投資風險從而導致船東拒絕進一步改進技術。這就暴露了“命令與控制”強制立法方法的弱點。

與“命令與控制”強制立法方法相比，經濟手段（市場減排機制）減排控制有不同優勢。其可用最小的減排成本達到減排目的，經濟手段包括：污染稅和可交易的排放許可。如船東有持續的減排激勵，就不必政府干預,船東將會自覺改進技術來減排。

排放費與可交易的排放許可

何謂排放費，其表述為每單位排放物的稅收費用，如，美元/每噸CO2，這意味著排放不免費。船東利用新技術來降低排放的費用比付出的稅費低。這樣就刺激船東節約更多成本來研發新技術，而無需政府干預。船東自發研究環境友好船舶減少罰款，罰款可用于管理經費。當然，排放罰款也不無缺點，首先，很難確定正確的罰款水平；其次，作為一種稅收，它給船東帶來負擔，如果不是全球實施稅收，將帶來更大的不公平；再者，由于航運市場的波動，運價高時，船東不在乎多付罰金，這樣對減排的效果就不明顯。

“可交易的排放許可”來源于1960年的高斯定律，被認為是排放標準機制的進步，因為政府不是簡單地確定排放標準，而是確定與排放污染對應的允許排放總量，讓市場決定誰排放多少。本質上是創立一個有污染權利的市場。政府首先分配初始的污染權利并許可自由交易。但需要滿足污染者有權持證污染；明確權利、超出限額罰款；政府確定允許總量，給污染者分發和銷售初始許可；為污染許可在市場自由交易創造條件。

利用可交易的排放許可，排放成本高的船東可向排放成本低的船東買許可。總的排放量不變，而所有參與交易的船東減排成本減少了。兩個船東將繼續交易，直到他們的邊際成本控制曲線重合才停止交易。結果是，船東受益，社會也受益。

這種排放交易有幾個關鍵點需要注意。首先，排放許可證的初始發放很關鍵，也很難掌握，但對許可證最終如何通過市場機制交易及分配不產生影響，很顯然初始的公平分配許可證很重要。同時，市場排放交易機制對于多船東參與交易運行起來更好。

另外，通過自由交易，環境資源合理分配，有效的減排技術被大力弘揚，并且環境產品被賦予價格。交易量與邊際控制成本的差異成正比，技術差異越大，交易越多。許可證價格與平均邊際成本或平均技術成本成反比，平均技術成本越高，交易的許可證價格越低。對新加入市場者無限制，甚至當總的排放水平達到時。排放許可交易政策鼓勵更多的有效率的船舶通過購買許可進入市場。

由此可見，以上兩種方法的市場減排措施對減少成本、提高船舶效率有同樣的效果，都能夠使總的污染控制成本最小化，并激勵使用新技術減排。最終選擇何種方法取決于兩方面的因素，首先由于稅收的敏感性，是否采用取決于政府和船東的接受程度，其次，是實施成本因素，包括對排放許可交易的交易成本或控制成本。

國際立法與歐盟減排機制

目前，聯合國國際海洋法公約（UNCLOS 1982）只制定了國際海洋法的原則要求，授權給國際海事組織（IMO）制定具體的船舶安全、保安、環保、能效、法律、技術合作公約；授權國際勞工組織（ILO）制定與船員生活相關的要求，但還沒有一個國際最高機構來制定相關國際法律。IMO目前有166個成員國，其公約需經過IMO大會的批準、通過、納入公約締約國本國立法等過程，才能夠被公約締約國執行和實施。國際航行船舶立法過程為IMO立法，船旗國實施法律，沿岸國/港口國執法，而國際船舶是被立法、執法的實施主體。

作為氣體減排立法的另一股力量，歐盟實施了一系列有關船舶低硫油的政策，如從2010年1月1日起到歐洲港口的船舶燃油含硫量不得高于0.1%等要求，也規定了在污染控制區（ECA）中燃油硫的含量。另外，有關溫室氣體，哥本哈根COP15以后歐盟出臺了系列立法，主要焦點在減排目標、減排行動、財政資金、全球碳市場建立等。

目前，歐盟已經將航空納入了減排交易系統（ETS）中，在國際海事組織（IMO）MEPC62通過MARPOL附則Ⅵ修正案后，歐盟依然有可能出臺自己的相關GHG立法，如市場減排機制，并將航運排放納入ETS交易中。

在全球航運實施歐洲的排放交易機制（ETS）對歐盟來說是一種挑戰，其不僅要考慮到船舶的移動性、不同船旗國等因素，防止碳泄漏發生等問題，同時，在其制定環境政策時要考慮符合國際海洋法公約（UNCLOS 1982）的要求。

根據UNCLOS 1982，將沿岸海域分為四大區域：內水，包括海灣、港口和其他封閉海域等；領海，海岸線12海里之內；臨近區域，上述領海以外12海里，且包括上述區域；專屬經濟區，200海里之內。不同的海域，賦予了沿岸國不同的海洋權利。不屬于上述區域的海域統稱為公海。

UNCLOS第92條規定：所有海上航行的船舶只能掛一個國家的國旗，也就是只能在一個國家注冊，且受該船旗國法律的制約。而且在公海上航行的船舶只有船旗國有權對該船舶實施法律。有關船舶環境污染方面的UNCLOS條款有：218款和228款。UNCLOS 218條款：港口國可以對船舶違法排放采取法律行動；UNCLOS 228條款：船旗國可以干預在公海的排放，并采取行動。

上述規定決定了歐洲對于其水域以外的船舶實施排放法律及排放稅將沒有法律依據，盡管港口國可以對港口內國外船舶實施法律，但是在公海上只有船旗國有權實施法律，從而限制港口國的權利。同時，因為船旗國有權對掛船旗船舶實施排放污染、技術及管理上的法律等，所以歐盟對于其成員國船旗船舶可實施法律，但對于掛方便旗船舶無能為力。

另外，根據UNCLOS 25.2條款，如果船舶不符合沿岸國的進入條件，可拒絕讓其進入，然而，在實施這樣的行動之時，港口國卻很有可能違背了227條款的要求：“港口國不要以任何理由歧視其他國家的船舶。”

目前沒有法律依據讓歐盟實施其領域之外的法律，這使非歐盟國家和工業界可以挑戰歐盟采取的航運減排措施。另外還有一條致命限制歐盟立法措施的條款，即UNCLOS 24條“領海無害通過法則”：“要求沿岸國不要妨礙外國船只在其領海無害通過。”簡單地講無害通過理解為“通過船舶不損害該國的和平、秩序和安全”，該條款給予了任何船舶可以自由地無害通過沿岸國的管轄海域。而且歐盟立法也違背了UNCLOS 26條款要求：“不要對外國船舶以任何形式在其領海內進行收費”，“如果收費，該費用只能用于該船的利益”。如果歐盟對位于其領域以外的船舶收費，要求船舶在其港口交污染等費用，不管是以為船舶提供服務為理由，還是因為船舶在其專屬經濟區以外進行了排放而收費，均是違背了以上條款。

盡管如此，歐盟依然籌劃將航運納入排放交易機制（ETS）。歐盟在制定政策時考慮了國際航運空氣污染和氣候變化政策的復雜性，制定了約束性的長期減排目標、機動靈活的行動方案，同時，應用新的技術和知識并實施公開透明的策略。