關于構建全民參與環境保護的社會行動體系的思考與建議

何家振

（環境保護部宣教中心副主任）

周生賢部長在論述中國環境保護新道路的時候，強調要積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的中國環境保護新道路，抓緊建立與我國基本國情相適應的環境保護宏觀戰略體系、全防全控的防治體系、健全的環境質量評價體系、完善的環境法規政策科技標準體系、完備的環境管理體系、全民參與的社會行動體系。把建設全民參與環境保護的社會行動體系做為中國環境保護新道路六大體系建設之一，體現了部領導對加強社會動員、構筑群眾廣泛參與環境保護工作的高度重視。本文試圖結合我國近年來開展環境宣傳教育和構建社會行動體系的實踐，談一點粗淺的看法。

1.構建全民參與的社會行動體系對環境保護的重要意義

從我國現階段經濟社會發展的現實來看，我國仍然處于工業化中后期，工業化和城市化仍將較快發展，資源能源與環境矛盾將更加集中。為實現2020年全面建設小康社會、主要污染物排放量得到有效控制、生態環境質量明顯改善的戰略目標，構建全民參與的環境保護的社會行動體系，具有更加突出的現實意義。

1.1 構建全民參與的社會行動體系,有利于推進生態文明建設,促進環境保護發展進步

近年來隨著社會公眾環境意識的提高，群眾對環境質量要求越來越高，對違反環境法規的容忍度降到零點，在一系列環境突發事件中，社會公眾發揮了重要的監督作用。在某些方面、某些地方，公民的環境意識、環境參與，倒逼那些只重視GDP增長、忽視環境保護的地方政府、企業更加重視環境保護，遵守環境法規。社會公眾的參與已經成為整個社會環境保護和生態文明進步重要的推動力量。

1.2 公眾低碳環保的生活方式、消費模式，對環境質量改善具有重要影響

環境質量改善的關鍵在于生產環節，在于政府管理和企業生產過程中實行結構減排、工程減排、管理減排等措施，但是這并不是說公民個人的環境行為就不重要。從消費環節上看，低碳環保的行為習慣也將很大程度上影響能源消耗、電力消耗和污染物排放，也會影響環境質量。據統計，目前全國約1/5的城市大氣污染嚴重，113個重點城市中1/3以上空氣質量達不到國家二級標準，機動車排放成為部分大、中城市大氣污染的主要來源。一些城市由過去的煤煙型污染轉成以機動車排放污染為主。監測數據顯示，機動車尾氣已成為影響北京市空氣質量的主要因素之一，它對空氣中氣態污染物的貢獻率占到50%。另據估計，公眾消費領域的碳排放對總體碳排放的貢獻率達到30%。顯然，污染和碳排放與個人消費行為關系不大的看法已經過時。個人的低碳減排行動對社會總體的減排占舉足輕重的位置。因而，教育公眾養成良好的消費和生活習慣，大力倡導綠色出行、低碳生活，對減少污染、減少碳排放有著不可忽視的作用。

1.3 構建全民參與的社會行動體系，有利于推動環保法律、法規的實施，維護公民的環境權益

公眾環境意識提高，理解環保法律、法規，就會積極主動地踐行環保法律、法規，支持政府采取正確的環保政策措施。另一方面，公眾環境意識的提高和公眾參與度的加深，便于公眾全方位地監督政府環境行為和企業環境行為。從而極大地推進國家環保法律和政府環境政策的實施。特別是公民有組織的社會參與，在環保社團的帶領下參與環境保護，將大大地擴大參與范圍，延伸參與深度，增強參與效果。一些地方的實踐也表明，公眾的環境監督行為，也促使污染企業、地方政府糾正環境違法行為，保護了當地居民的環境權益。

2.我國在構建全民參與的社會行動體系方面的實踐與探索

一般認為，凡是動員引導公眾參與環境保護，共建環境友好型社會的活動或行為都屬于構建全民參與的社會行動的范疇。按照這個定義，我國在構建全民參與環境保護的社會行動體系方面主要做了兩方面的工作，一是通過全民環境宣傳教育，提高公民環境意識和環境素養，增強公民環境參與意愿和水平。二是通過組織化的活動引導公民參與環保實踐。

在全民環境宣傳教育方面，主要做了以下工作：

（1）不斷創新形式，積極開展全民環境宣傳活動。圍繞建設資源節約型、環境友好型社會和提高生態文明水平，以“世界環境日”、“世界地球日”、“生物多樣性保護日”等紀念日為契機，開展了范圍廣、影響大的環境宣傳活動。

（2）以提高公民環境素質為目標，深入開展全民環境教育。以廣大青少年學生為重點，以培養新一代環保人為目標，以環境科普知識、環境形勢、環境質量及主要環保法律、法規為主要內容，多層次、多形式、全方位地開展環境宣傳教育活動。

在以組織化行動引導公民參與環保實踐活動方面主要工作有：

（1）積極搭建平臺、創建載體，引導各界群眾參與各種環保主題行動。近年來環境保護部與國家發改委、教育部、共青團中央、全國婦聯等有關部門單獨或聯合在全國各界群眾中開展主題各異、形式多樣的環境保護共參與行動。如千名環境友好使者行動、保護母親河活動等。環境保護部和各級地方環保宣教機構開展了綠色學校、綠色社區、綠色家庭、綠色機關、環境教育基地等群眾性創建活動，通過創建活動把低碳環保理念貫穿到基層單位的生產生活的各個環節，帶動創建地區、創建單位的群眾廣泛深入參與綠色環保行動。

（2）規范環保社會組織健康有序發展。1978 年5月，中國環境科學學會成立，這是最早由政府部門發起成立的環保社會組織。之后，我國的其他環保社會組織相繼成立，包括由政府部門發起成立的環保社會組織、民間自發組成的環保社會組織、學生環保社團及其聯合體和國際環保非政府組織駐大陸機構。環保社會組織在提升公眾環境意識、促進公眾環保參與、改善公眾環保行為、開展環境維權與法律援助、參與環保政策的制定與實施、監督企業的環境行為、促進環保國際交流與合作等方面發揮了重要作用。

總的來說，我國在構建全民參與環境保護社會行動體系方面，已經開展了大量的工作，取得了顯著的成績。但是參與范圍、深度和廣度，以及有效性方面與我國當前面臨的環境形勢和生態文明建設任務相比還有很大差距。具體來說，存在以下幾個問題：

（1）構建全民參與環境保護的社會行動體系尚缺乏系統完整的理論指導。和其他五大體系相比，在全民參與環境保護社會行動體系建設方面，尚沒有具體完整的論述，更沒有完整的指導性規劃。對這一行動體系構架和著力點是什么，如何構建，需要什么樣的制度支持，目前尚沒有權威的說法。

（2）公眾參與環境保護的主動性弱、能力水平不高。根據“中國環境意識項目”發布的《2007年中國公民環境意識報告》，從總體來看，人們的環境保護價值取向較高，公眾對于環境保護的重要性、必要性、責任感、緊迫感均有著較高的意識；另一方面，人們的環保行為、環境認知、環境污染的嚴重性評價較低，公眾環境科學知識認知程度較低。世界自然基金會（WWF）2011年的一份調查顯示，大多數人都關注和認可環境保護，但是許多人并沒有把環境保護作為日常行為決策的考慮因素，相當比例的人不認為自己的行為可以改變環境，覺得這完全是政府應該關注的問題。

（3）環保社會組織發育良莠不齊，引領帶動作用不強。由于我國環保社會組織的性質歸屬、享有權利的不明確、準入制度不健全，目前國內民間環保組織整體發育不良，籌款能力弱、人才短缺、組織能力不強、對外的影響力較低，直接的后果就是公眾對這種組織懷有不信任感和漠視的態度。此外，由于我國特殊的文化、歷史等因素，還造成了環保社會組織社會地位不被認可、會員發展困難等問題。

（4）制度化的參與機制還不健全、不完善。除了通過宣傳教育手段的影響和帶動，融化在公民個人日常生活中的低碳環保行為外，公眾集體參與環境保護的渠道還不夠多，缺乏制度化的通道和機制。主要表現在兩個方面：一是官方組織的環境參與行動覆蓋面狹窄，大部分市民還無緣參與。二是公民參與環保的制度性保障缺乏，環境監測、環境評價等政府環境行為中與公民的互動參與機制、公民的環境知情權、參與權、監督權尚無制度性安排、激勵機制匱乏等等，都會影響公民環境參與的積極性主動性。

3.構建全民參與環境保護的社會行動體系的若干設想和建議

3.1 加強構建全民參與的社會行動體系的整體研究。

構建全民參與的社會行動體系，其關鍵詞有三個：“全民參與”，“社會行動”和“體系”。“全民參與”強調的是盡可能多的公民參與和支持。“社會行動”是強調相對于政府的“民間”行為，并且必須“動”起來。“體系”則強調系統性、整體性，有基本的框架機構支撐，彼此按照一定的規則相互聯系。

作為中國環境保護新道路的六大體系之一的全民參與的社會行動體系，必須有以下幾個方面：

（1）領導帶動體系。要把全社會動員起來參與環境保護，必須有一個起總策劃、總協調、總發動作用的機構，對全國各地區、各行業、各界人士的環保參與行動進行總體謀劃、統一協調、規范指導，團結和帶領各界人士支持環保事業，共建生態文明。

（2）宣傳教育體系。只有讓民眾提高環境意識，才能增強環保參與能力。為此就必須構建完整、高效、覆蓋范圍廣的全民環境宣傳教育體系。

（3）品牌項目體系。依靠公民個人低碳環保綠色行為選擇為環境保護做貢獻，力量畢竟是有限的，還要通過一系列品牌項目的設計，為不同類型的群體量身打造適合他們參與的集體性環保活動，把個體分散的力量匯聚成宏大的社會行動，解決現實中的環境問題，才能顯示出公共參與的威力，吸引更多的公眾參與。

（4）社會組織體系。個體參與無法針對現實中的環境問題進行深入研究和持久關注，也無法做出有較大影響的實際行動。而環保社會組織匯聚了一批熱心于環保事業、有專業背景的人士，對環保問題進行深入研究和持久關注，對公民環境參與能夠起到組織、發動、代表、監督的作用，是全民參與的社會行動體系的組織依托。

（5）制度規范體系。公民參與環保活動、社會組織開展環保活動，需要一套完備的法律制度予以規范和明確。只有具備了完備的環境參與法律制度體系，公民環境參與的各項行動才能規范有序地運行，全民參與的社會行動體系才能健康發展。

3.2 明確環境保護部門職責，加強對全民參與的社會行動統一領導

所謂建立全民參與的社會行動體系，就是要動員社會力量支持環保，要建立環境保護統一戰線。在這個過程中，環保部門責無旁貸地承擔著領導作用，是總發動機，要進行總體規劃和指導。根據目前的職能分工，環保部宣傳教育司歸口管理社會公眾參與方面的環保業務培訓，推動社會公眾和社會組織參與環境保護。為了防止把構建全民參與的社會行動體系副業化、邊緣化，建議明確由宣教司推動全民參與的社會行動體系工作，制定總體規劃，協調與中央各部門間的關系。并設立專門處室承擔相應的任務。在此基礎上，明確中華環保聯合會、環保基金會、環保部宣教中心各自應承擔的職責。

3.3 繼續加大全民環境宣傳教育力度，擴大覆蓋面，增強有效性

一是要創新宣傳方式，開展豐富多彩的全民環境宣傳活動。做強做大環保主題宣傳、環保成就宣傳和環保典型宣傳。圍繞建設資源節約型、環境友好型社會和提高生態文明水平，以“世界環境日”、“世界地球日”、“生物多樣性保護日”等紀念日為契機，開展范圍廣、影響大的環境宣傳活動。不斷改進宣傳內容及形式手段，豐富宣傳題材、風格和載體，貼近群眾、貼近生活、貼近實際，不斷增強宣傳教育活動的實效。有針對性地開展環境政策、法制宣傳。針對不同對象的不同特點提出不同要求，廣泛、深入、扎實地開展環境法制宣傳教育,提高公眾預防環境風險意識,鼓勵公眾依法參與環境公共事務，維護環境權益；提高企業守法意識，自覺履行社會責任。

二是要創新工作機制，把環境教育納入基礎教育、高等教育和成人教育的各個階段。環境意識的提高、環境技能的形成只靠泛泛的宣傳教育是達不到目的的，必須與帶有某種強制力的教育結合，必須把環境教育的內容嵌入到各階段課堂教育中來，作為一種義務，才能把環境保護的知識和技能灌輸到受眾中去。不僅要讓環境教育進入中、小學教學大綱和教材，還要進入大學公共課程、黨校和各類干部培訓課程，將其納入精神文明建設。要加強與中央相關部門的協調，促進環境教育與各階段教育、培訓的結合。同時要發揮環保部門的專業優勢，加強面向社會的培訓。

三是要培養公眾理性分析、判斷環境問題的能力，引導公眾有序參與。公眾的環境意識一旦覺醒，他們就會煥發出投身環境保護實踐的巨大熱情。然而公民環境意識的提高，并不必然就有利于環境保護工作。隨著環境話題的升溫，公民對身邊的環境問題也越來越敏感。我們不僅要通過宣傳教育讓公眾做環境保護的支持者，更要通過宣傳教育讓他們成為環境保護的積極的、理性的參與者。為此，我們要未雨綢繆，在環境宣傳教育的過程中始終注意教育公眾科學地、理性地看待環境問題。要積極引導、探索公眾參與的有效機制，促進公眾依法、理性、有序、有效參與，使公眾成為推進環保事業的積極力量。

3.4 加強品牌策劃，重點推出一批有全國影響的公眾環保參與行動項目

目前在全國開展的“千名環境友好使者行動”、“中華環保世紀行活動”、“保護母親河行動”等公眾參與行動都產生了廣泛的社會影響。今后全國性的環境宣傳教育機構、環保社會組織應該把重點放在全國性環保公眾參與行動的策劃上，繼續發起全國性的環保參與行動。活動策劃應掌握幾個原則：一是要有創新性，形式要新穎，要吸引人，能引起社會的廣泛關注；二是要便于公眾參與，對參與的人門檻要低，參與程序簡單易行，參與活動不與參與人主業沖突；三是要有特定的目標人群，活動要為某個特定群體量身定做，適合某一群體參與，如適合學生的、適合上班族的等等，便于各界人士的參與。四是要注重實際效果。對各部門各機構創設的活動，環境保護部要加大指導和支持力度，幫助其越辦越強，辦出品牌。各地環保宣教部門也要結合地方特點，發揮各自優勢，推出一批有地方影響的公眾參與行動項目，發揮影響帶動作用。

3.5 加強規范指導，積極引導環保社會組織有序發展

要制定培育扶持環保社會組織的發展規劃；拓展環保社會組織的活動與發展空間；建立政府與環保社會組織之間的溝通、協調與合作機制；獎勵表彰優秀的環保社會組織與個人；加強人才隊伍建設，開展多方面、多層次的業務培訓；加強規范引導，促進環保社會組織的自律；建立完善管理制度和工作機制，逐步形成環保部門為主體、社會團體和企業廣泛參與的環保公眾參與格局。加強政策扶持力度，改善環保社會組織發展的外部環境，注重培育和支持青少年生態環保社團。深入研究有效的渠道和方式，建立引導、管理和服務機制，鼓勵、引導民間環保組織積極有序地參與環境保護。

3.6 加強制度規范建設，為公眾廣泛的環保參與創造良好的制度法律保障

為了便于公眾參與環境保護，必須加強相關制度建設，時機成熟的時候以法律形式固定下來。當前，應該著力建立、完善以下幾項制度：一是環境信息披露制度。各級環保部門要及時向公眾披露相關環境信息，逐步做到向公眾披露真實、全面、實時的環境信息。二是環保公益資金募集和使用制度。要制定相關細則，詳細規定環保基金的募集和使用。三是逐步建立環境影響評價、環境監測、環境突發事件中的公民互動參與機制。四是建立環境維權訴訟制度。通過建立一系列環境制度，拓寬參與渠道，保障公民環境保護參與的權利，提高公民環保參與的積極性和主動性。