內蒙古草原生態環境治理的國際合作思路

宋麗弘 唐孝輝

（內蒙古民族大學 政法與歷史學院，通遼 028000）

環境是影響人類生存與發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，它關系到社會和經濟的可持續發展。生態環境問題是指人類為其自身生存和發展，在利用和改造自然的過程中，對自然環境破壞和污染所產生的危害人類生存的各種負反饋效應。環境影響的聯動性要求環境保護必須在國際合作的情況下協調行動，任何一國都無法獨立地解決生態環境問題。作為國際法基本原則之一的國際合作原則，在國際環境領域里的作用就表現得尤為突出。各個國家雖然疆域分割、主權獨立，但是卻需要共同面對生態環境惡化的侵擾，因此，渴望環境安全是各國共同的夙愿。

1972年6月，在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯合國第一次環境會議，會議共有183個國家、地區和一些國際組織的代表參加，會議呼吁各國都來重視地球生態環境的保護問題，并通過了《人類環境宣言》和《人類環境行動計劃》等重要文件，標志著在環境保護領域的國際合作進入了一個新的階段。此后，聯合國又于1982年5月，1992年6月和2002年9月，分別在肯尼亞的內羅畢、巴西的里約熱內盧和南非的約翰內斯堡召開了三屆有關環境與發展的會議，在世界上產生了巨大的影響。中國政府派團參加了1972年的第一次環境會議，從此，環境問題開始被中國政府關注和重視。之后，中國政府出臺了一系列環境保護的政策和措施，并借鑒發達國家在開展環境保護方面的經驗，開始組建環境保護機構，制定和完善環境保護法律。可以說，中國環境保護事業的起步，從一開始就與國際環境合作緊密聯系在一起。

2002年8月，我國政府正式批準了《京都議定書》，2005年2月16日，《京都議定書》對我國生效?！毒┒甲h定書》關于發展中國家有資格開展清潔發展機制項目，引進一定的資金和技術，從而促進本國環保產業的發展；在開展清潔發展機制項目的收益中提取一定的比例作為建立氣候變化適應基金，資助發展中國家，開展與適應氣候變化相關的活動等權利我國都開始享有。

在草原生態治理方面，我國通過多種形式也在積極地同國外同行進行聯系與溝通，加大國際合作項目的爭取力度。近十年來，先后與美國、日本、澳大利亞、丹麥4個國家開展了9項有關草原生態治理的國際合作項目。它們分別是：⑴ 1991年中美合作項目“植物材料區域試驗”；⑵ 1994年中美合作項目“天敵昆蟲的野外調查及研究”；⑶ 1997年中美合作項目“中美牧草資源在我國北方溫帶草原的補播評價”；⑷1998年中日合作項目“內蒙古草原環境保護型草地農業”；⑸ 1999年中丹合作項目“丹麥牧草引種”項目；⑹ 2002年中澳合作項目“中國、澳大利亞苜蓿在逆境下適應性評價”；⑺ 2005年中澳合作項目“中國、澳大利亞苜蓿在逆境下適應性評價”；⑻ 2006年中日合作項目“內蒙古半干旱地區農牧業可持續發展系統開發”；⑼ 2004年中美合作項目“內蒙古雜草生物防治”。但是，這些項目都不屬于《京都議定書》中的清潔能源機制項目，僅僅是科學研究、學術交流、資源開發等領域的合作。

如何在《京都議定書》等國際法框架內，更為有力地推動和加強內蒙古草原生態治理的國際合作工作，筆者建議應從以下幾個方面入手。

1.依托聯合國及聯合國環境規劃署，與其保持高度密切的聯系，開展更為廣泛的環保合作項目

20世紀70年代初期，隨著環境問題頻繁出現在聯合國及非聯合國機構的日程中，國際組織對國際環境的影響作用越來越大，突出表現就是為發展國際環境政策提供了國家間的合作論壇。

1973年1月成立的“聯合國環境規劃署”是聯合國系統內唯一一個處理環境問題的機構，是目前唯一世界性的環境組織，是領導世界環境保護運動的專門機構。聯合國環境規劃署的宗旨之一就是促進環境領域內的國際合作，尤其是經常審查國家和國際環境政策和措施對發展中國家帶來的影響和費用增加的問題,促進環境知識的取得和情報的交流。中國政府憑借其在聯合國的地位，已與聯合國環境規劃署保持著非常友好、密切的合作關系。聯合國環境規劃署也同中國方面合作實施了18個環保項目，總投資1.4億美元。

內蒙古自治區政府及各級地方政府要善于把握契機，與聯合國環境規劃署在京代表處進行密切溝通，尋求多方面的支持。聯合國環境規劃署高度重視“沙漠化”問題，設立了防止沙漠化的專門工作部門。內蒙古地區草原的生態治理恰恰正是防止地球沙漠化的進程，因此，內蒙古草原生態治理要想獲得聯合國環境規劃署的支持是有很大機會的。所以，地方政府要組織科研人員進行草原生態治理的方案論證，提出治理中存在的困難，再由地方政府與聯合國環境規劃署在京代表處進行溝通，在聯合國環境規劃署的協調下獲得多種幫助。

另外，聯合國的專門機構和其他相關團體，在聯合國經社理事會的協調下，與國際環境目標產生了直接密切的關系。如：糧農組織、國際海事組織、世界銀行、教科文組織、國際原子能機構、世界貿易組織、聯合國區域委員會和經濟合作與發展組織等，它們都在各自的領域中對國際環境做著貢獻。特別是世界銀行，在發放貸款時要充分考慮生態合理性，將環境保護、可持續性和人權作為“限制”貸款的條件。同時，它還是全球環境基金的合作方，專項基金由其統一托管。全球環境基金是聯合國發起建立的國際環境金融機構，于1990年建立，1991年正式開始運作，基金的宗旨是以提供資金援助和轉讓無害技術等方式幫助發展中國家實施防止氣候變化、保護生物物種、保護水資源。2009年10月23日全球環境基金資助了我國省級能源效率推廣項目。2010年1月，亞洲發展銀行也有意在我國北方草原開展國際合作保護項目。所有這些致力于環境保護的國際組織及其團體，都是我們應該尋求國際合作的對象，自治區政府都應主動通過各種方式去爭取外援，獲得草原生態治理的資金和技術。

2.依托國際社會各種環境保護組織和環境合作機構，在《聯合國氣候框架公約》和《京都議定書》等國際法框架內，全面開展環境外交，尋求國際社會的多方合作

1987年世界環境與發展委員會于東京召開的環境特別會議上提出了《我們共同的未來》報告，首次提出了“可持續發展”的觀點，頗具影響力。1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上,共有178個國家的代表團參加。更引人注目的是,此次參會人員有118個國家的領導人,其中包括106位國家元首和政府首腦。他們在此一起共同商討人類環境與發展問題，將環境問題與貿易、金融以及人口增長一起作為國家安全的最重要因素，特別是環境生態意義上的人類集體安全最具重要意義。人類的共同家園——地球,是人類生存和發展的基礎，保護地球環境是全人類的共同事業，解決環境問題必須要進行廣泛的國際合作。因此，環境外交成為了國家外交的一項重要內容。

環境外交也稱生態外交,是于1989年由日本提出的，是指以主權國家為主體,通過正式代表國家的機構和人員的官方行為,運用談判、交涉、締約等外交方式,處理和調整環境領域國際關系的一切活動。環境外交活動主要涉及協調各國關系,尋求國際環境合作的方式;制定國際環境法規,履行國際環境公約和協定;處理國際環境糾紛和圍繞資源而發生的領土、領海爭端等。

近年來，全球性氣候變化給人們帶來了巨大的威脅。出于自身利益的考慮, 西方大國比發展中國家更加關注全球的環境問題，環境外交很早就已經成為了他們的對外工作的重心。它們一方面害怕世界范圍的環境惡化會威脅到它們的國內與國際利益;另一方面是想通過環境外交，占據國際環保市場上的有利地位。自1992年世界環境發展大會以來,環境問題在世界范圍內受到了前所未有的高度關注,保護環境成為了一種世界潮流,環保產業也將成為21世紀新的經濟增長點。綠色產品、綠色消費成為了消費發展的主流,發達國家為了在競爭中處于有利地位,必然也會在發展環保產業的同時,積極拓展環境外交。2005年的《京都議定書》，是國際社會為抑制全球氣候變暖邁出的重要一步,也是人類歷史上首次以法規的形式限制溫室氣體排放。然而,它在解決全球環境問題之外,更對各國國家利益、國家安全提出挑戰,《京都議定書》的減排義務又促使環境外交的步伐進一步的加快。

內蒙古各級地方政府也應發揮主觀能動性，積極與環境大國及其他環境保護機構開展不同層面的環境外交，利用自身環境資源（草原、森林和濕地）優勢，獲取環境資金和技術支持的主動權。具體做法如下。

2.1 與國家層面的合作

首先，以民間外交作先導，以科研院所為媒介，以學術交流的方式主動邀請國外專家學者到我區的草原進行考察和調研，為其提供科研基地，讓我國的學者、科研人員與其共同進行草原生態治理的研究，從而盡快掌握相關技術；其次，再由該國的學術機構去為本國政府提供碳匯貿易的建議，依靠它們的力量去獲得該國政府的資金支持；也可以依靠它們的力量獲得該國民眾的輿論聲援和捐贈，從而獲得更多、更廣泛的資金支持。

2.2 與其他環境機構的合作

早在1990年，我國政府就在當時的國務院環境保護委員會下設立了國家氣候變化協調小組，1998年，在中央國家機關機構改革過程中，設立了國家氣候變化對策協調小組，2003年10月，經國務院批準，新一屆國家氣候變化對策協調小組正式成立，牽頭單位是國家發展和改革委員會，協調小組的成員單位包括財政部、商務部、農業部、建設部、交通部、水利部、國家林業局、中國科學院、國家海洋局和中國民航總局，主要職責是討論涉及氣候變化領域的重大問題，協調各部門關于氣候變化的政策和活動，組織對外談判，對涉及氣候變化的一般性跨部門問題進行決策，并由國家氣候變化對策協調小組辦公室負責執行或批準執行氣候變化領域的國際合作項目。2004年5月，中國國家發改委、科技部和外交部聯合發布《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，以加強政府對清潔發展機制項目活動的有效管理，保證清潔發展機制項目的有序進行。

目前, 國際社會只在森林領域進行清潔發展機制項目，各國政府、研究機構和非政府組織都對此給予了充分的關注和重視，并注重加強有關問題的政策研究。自2003年以來，我國國家林業局先后與世界自然基金會、美國大自然保護協會等非政府組織在北京聯合舉辦林業碳匯研討會和培訓班。這些研討會和培訓班的舉辦對清潔發展機制和林業碳匯問題的研究和認識起到很大的促進作用。

環境非政府組織（NGO），作為一種新的社會組織，致力于由環境污染和生態破壞所引發的社會問題。NGO在環境保護和生態治理中的作用主要體現在以下3個方面：第一，教育和引導公眾，增強公眾的環境意識，促進環境保護和治理領域的公眾參與；第二，推動并幫助政府實施有效的環境政策；第三，對環境行為實施監督，并為某些有利于環境的行為提供資金和知識援助。因此，環境NGO在碳匯服務市場中的作用不容忽視。我區地方各級政府應積極與環境NGO進行聯絡和溝通，獲取NGO的幫助，利用其影響力影響國際規則和政府政策的制定，以使政策更多考慮環境和大多數人的利益；最重要的是可以在市場開發初期，獲得某些NGO的資金和技術支持。

2.3 通過國內的環境機構和組織，尋求國際合作

在中國，不僅國內已經有1600多個環保社團，而且國際上有許多資金雄厚的NGO也在中國設立辦事處,比較著名的如世界自然基金會（WWF）和美國大自然保護協會（TNC）等。1992年由中國政府批準成立的中國環境與發展國際合作委員會（國合會），是專門為我國政府領導層與各級決策者提供前瞻性、戰略性、預警性的環境保護政策建議的一個由中外環境發展領域高層人士與專家組成的、非營利的國際性高級咨詢機構，其主要任務是支持促進中國實施可持續發展戰略，建設資源節約型、環境友好型社會。國合會的工作機制也在不斷地創新，會議的參加者包括國內外高級專家學者、中國政府相關部門的政策執行層面的官員、地方政府官員、國外機構（政府和非政府）代表、私營機構、企業代表等。通過邀請更廣泛的代表參與國合會的活動來鼓勵與調動國內外各方，特別是有關部門參與國合會工作。這樣，就為我區開拓生態環境治理工作提供了更多的契機。通過參與國合會的活動，借助國合會生態課題研究小組的項目，尋找國際合作伙伴。

3.依托我區綠色食品貿易，與環境大國展開國際合作

環境的惡化直接影響到人類的生存和發展，人們的思維方式、消費行為和價值觀念都在發生著變化。注重生活質量、營造綠色文明的新的價值觀已經開始超越狹隘的人類中心論，人們對不污染環境、對人體健康無害的綠色產品的需求日益增長。

綠色食品作為21世紀的主導食品，不僅是一個消費概念，更是一個開發潛力巨大的經濟市場。在內蒙古118萬平方公里遼闊的土地上，有著聞名于世的草原、森林、淡水湖泊，蘊藏了豐富的綠色資源，是我國乃至世界少有的一塊綠色“凈土”。從東到西，從南到北，生態氣候多樣，生物物種豐富。環境監測綜合評價表明，多數地區符合發展綠色食品的環境要求，絕大多數農畜產品都獨具特色、品質優良，特別適合綠色食品產業的發展。自1990年國家農業部推出實施綠色食品工程以來，我區率先開展了綠色食品開發與建設工作。近年來，內蒙古自治區綠色食品產業有了跨越式發展，全區綠色食品產業的產值達到近90億元， 已經是我國乃至世界的一個重要的綠色食品生產基地。

綠色食品是集原料生產、產品加工和銷售為一體的產業，是傳統農業的精華和現代農業以及工業化結合的產物。隨著健康的生活理念和生態環保意識的不斷加強，綠色食品越來越受到世界上更多人的追捧。據有關專家預測：綠色食品的銷量已占到食品銷售總量的19%，年均需要達2199億美元，發達國家的綠色食品基本靠進口。 由此可以得出這樣一個結論：內蒙古綠色食品產業將繼續呈現擴大化趨勢，它為尋求國際合作提供了廣泛的空間。發達國家為了滿足國內對綠色食品的需求，勢必要尋找穩定的貨源，特別是像日本、韓國等國內土地資源極為匱乏的國家。因此，投資內蒙古生態環境治理，確保食品后方的安全，對雙方都是一件好事，可以實現雙贏。所以，我區各級領導要強化“綠色”觀念，更加注重其生態效益和社會效益。要放眼世界，利用綠色食品優勢，尋求國際合作，獲取更多的資金和技術進行生態環境的治理，擴大綠色食品基地的規模，確保原有基地的持續性，不斷開拓更大的市場，取得更大的經濟效益，從而確保我區綠色食品產業的良性發展。

4.依托我區綠色能源基地的建設，尋求國際合作

為了促進各國完成溫室氣體減排的目標，《京都議定書》允許采取以下四種減排方式：（1）兩個發達國家之間可以進行排放額度買賣的“排放權交易”，即難以完成削減任務的國家，可以花錢從超額完成任務的國家買進超出的額度。（2）以“凈排放量”計算溫室氣體排放量，即從本國實際排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的數量。（3）可以采用綠色開發機制，促使發達國家和發展中國家共同減排溫室氣體。（4）可以采用“集團方式”，即歐盟內部的許多國家可視為一個整體，采取有的國家削減、有的國家增加的方法，在總體上完成減排任務。

清潔發展機制(CDM) ,對于發達國家和發展中國家都是一種雙贏機制。對于發達國家而言,從其他國家購買溫室氣體排放配額,可以降低減排成本。據悉, 在歐盟減排1噸CO2的成本約為27歐元,日本達到50～80日元/噸。對于發展中國家，在與發達國家的項目合作中獲得資金和技術的支持,由此發展本國經濟,提高資源使用效率,減少污染,促進國內的可持續發展。

CDM 注冊項目主要涉及五個領域, 分別是化工廢氣減排、煤層氣回收利用、節能與提高能效、可再生能源、造林與再造林。CDM 減排量主要來自于非CO2氣體, 主要是HFCs和N2O,約占總減排量的59%。根據聯合國氣候變化框架公約官方網站所公布的數據,迄今為止, 逾兩千項CDM項目已經在聯合國注冊, 并且這些已經注冊的CDM項目將在2012 年前產生共計超過17億噸的核準減排量( CERs)。此外,經預測,在2012年前,將會有超過4,200 項經聯合國注冊的CDM項目產生超過共計29億噸的CERs?？焖侔l展的CDM項目和大量的CERs，同時也帶來了巨大的經濟效益。據估計,在2002年至2008年期間,來自CDM項目的清潔能源的投資額已達到950億美金。

中國作為最大的發展中國家以及碳排放國, 憑借其有利的投資和法律環境, 已經在CDM發展市場占主要地位，并且已經成為了CDM項目最大的受益國。到2009年12月止, 中國經聯合國注冊的CDM項目已達到679 個,占全部總量的35%；其次為印度,占24.83%。此外, 逾兩千的項目已經通過國家批準,準備向聯合國提出申請。已注冊的中國CDM 項目預計產生的年CERs占全總量的58.82%；其次為印度, 僅占11.64%。這樣，中國在CDM 市場交易中占據了絕大多數的份額。在2002—2008 年期間,中國占賣方市場交易額的66%。同時,最大的CDM 市場的購買者為歐洲國家和公司。在2006—2008 年之間,來自歐洲的買方占CDM市場總體交易額的80%。雖然并沒有官方統計數據顯示CDM項目所帶給中國的經濟利潤是多少, 但是,僅中國注冊的第一個CDM 項目——內蒙古的輝騰錫勒風電場就帶來9.3 億歐元經濟效益。

目前,國內CDM 項目主要集中于HFC-23 減排和CH4(甲烷) 回收后發電供熱。研究表明, 中國CDM項目最大的潛力存在于電力部門, 年總減排量超過9000萬噸碳, 占總潛力的50% 。到2020年，風電CDM項目預計為每年發電量460億千瓦時，減排潛力為1100萬噸碳；生物質能預計年發電量800億千瓦時，減排潛力為2000萬噸碳。因此,在中國發展CDM項目中蘊含著巨大的潛力。這就需要各個地區因地制宜地開發適合的CDM項目,積極投身于國際減排貿易,大力引進資金,促進經濟發展,提高能源利用率,走可持續發展的道路。

當前，中國的溫室氣體排放總量居世界第二位，預計到2020年左右，中國的溫室氣體凈排放量將超過美國。美國拒絕批準《京都議定書》的借口之一，就是《議定書》沒有劃定中國、印度、巴西等主要發展中國家承擔溫室氣體減排義務。因此在2012年后，中國極有可能會被限定明確的減排指標。到那時，實施減排的格局可能還會發生變化，我國也有可能在國外購買碳指標，也有可能在國內企業間開展碳交易。近幾年，我國制定并宣布了《中國應對天氣變化國家方案》，提出在未來5年內實現節能20%的目標等。2012年以后的國際天氣軌制盡管尚未達成協議，具有不確定性，但總的宗旨“節能減排”不會變。既然有減排的需要，就必定要有企業的節能減排的優質項目做支撐。

內蒙古“十二五”規劃將繼續實施重點節能工程，利用內蒙古的優勢資源，使其成為國家綠色清潔能源基地，這也是內蒙古發展方式轉型的一個重要目標。內蒙古風能資源技術可開發利用量居全國首位，太陽能年日照時數居全國第二位，還具有豐富的生物質能。這些自然條件加上內蒙古人口少、經濟總量小的因素，都為內蒙古建設綠色清潔能源基地創造了優越的條件。此外，內蒙古業已具備的能源產業基礎和重要位置決定了內蒙古建設綠色清潔能源基地具有現實可行性。在傳統能源產業領域中，內蒙古煤炭產量已占全國的1/5強，鄂爾多斯盆地是國家重要油氣資源開發利用地區。在新能源領域中，到2009年10月并網投產運行的風電機組居全國第一位；太陽能單場容量居全國前列的太陽能電場已投產發電；生物質發電等多種新能源工業正在興起。

2011年3月16日經濟參考報報道：中國最具有代表性的七大民營企業，將聯手斥資千億，在我國內蒙古鄂爾多斯沙漠邊緣建設世界級的綠色清潔能源循環經濟基地，抱團進軍新經濟領域。這種把發展綠色清潔能源與防沙綠化結合起來互動發展的模式，將帶動我國綠色經濟產業進入一個全新時代。據了解，擬建的綠色清潔能源示范基地通過引進美國、日本等國家的新技術和自主研發等措施，投資建設100萬噸級煤制乙二醇、100萬噸級煤制乙醇、100萬噸級混合低碳醇，100萬噸級生物質燃料、100萬噸級煤基尿素和1000平方公里沙漠碳匯林等“六個一”綠色清潔能源項目。2011年計劃開工建設100萬噸級煤制乙二醇項目和100萬噸級煤基尿素項目，并引進美國CO2制藻技術實施1000平方公里碳匯林建設工程。綠色清潔能源聯合投資企業將秉承“綠色、循環”的發展理念，通過引進國外新技術和自主研發技術，采取發展綠色清潔能源與防沙、綠化、碳匯互動共贏的新舉措，著力構筑以煤和沙生植物為載體的綠色清潔能源產業體系，最大程度實現沙漠綠化和清潔能源工業有機結合。通過更大力度地沙漠綠化，更大規模地改善生態環境，更大面積地拓展碳匯容量，使綠色清潔能源和沙漠綠化林碳匯互動發展 ，真正達到“微排或低排”的目的，實現“美麗和發展”的共贏。

內蒙古地區要想依托綠色清潔能源基地，發展草原碳匯項目，首先必須強化自治區各級政府對CDM的認知度。長期以來，我國各級政府和廣大企業及民眾對CDM項目知之甚少，甚至全然不知，這就使得具有CDM潛力的企業錯過了許多商機。我國學術界對此問題的研究也很少，理論遠遠落后于實踐。因此，增強對CDM的普及宣傳、培養CDM人才，就顯得尤為緊迫。自治區政府可以通過研討會、案例研究和培訓班等多種方式傳播和增進對CDM專門知識的了解,促進CDM技術服務中介的能力提升,讓地方政府和企業了解CDM如何運作,組織專門機構對中國CDM項目在EB注冊過程中所出現的問題進行總結,給我區CDM項目的開發人員提供借鑒。 其次，促進信息傳播，提供交易平臺。碳匯市場是一個新生事物，大多數人特別是廣大的農牧民對它不了解。草原、森林碳匯的經濟功能以及CDM項目與之關系，應盡快在我區的農牧區進行普及宣傳。讓人們對《京都議定書》等相關國際法律等信息進行了解，讓廣大的農牧民知道自己就是碳匯交易的潛在提供者。這樣，他們就會積極主動地維護和治理草原，變成保護草原生態保護的主力軍，草原生態的養護就會變被動為主動，從而為碳匯交易創造更多的收益，實現經濟和環境的雙贏。最后，自治區政府應該根據市場狀況或發展潛力為我區碳匯市場提供相應的交易平臺。盡管減排指標交易所在我國至今還沒有一個國家層面上統一的這樣一個機構，相關調整碳交易的法規和政策也不盡完善，但是作為占全國碳匯儲量17%最高的省區，應該在這方面走在前列。北京、天津和上海等地已經有了碳交易所，內蒙古也應在做好相關立法的基礎上，積極籌建碳匯交易所,這將有利于促進我區生態環境的治理和經濟的持續發展。

總之，內蒙古有13億畝天然草原，固碳能力可達到1.3億噸，相當于減少二氧化碳排放量6億噸。雖然單位面積草原的碳匯作用不如森林，但我區草原的優勢在于面積巨大，是森林面積的4倍。因此，內蒙古草原生態治理的思路要在國際法的框架下尋求多種國際合作路徑，這樣才能使我區獲得更多的治理草原的資金，才能確保我區經濟的高效、持續的發展。

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