我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中的問題分析

蘆曉燕 羅 勝 馬民濤

（1北京市豐臺(tái)區(qū)環(huán)境保護(hù)局，100071；2 北京工業(yè)大學(xué)，100022）

引言

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是指為使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，對(duì)人類自身活動(dòng)和環(huán)境所做的空間與時(shí)間上的合理安排[1]。其目的是科學(xué)地指導(dǎo)人們進(jìn)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，按既定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境治理措施，合理地對(duì)排污削減量進(jìn)行分配、約束排污者的自我無組織行為、改善生態(tài)環(huán)境水平、防止資源無序破壞、切實(shí)保障環(huán)境保護(hù)活動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，以最小的投資獲取最佳的環(huán)境效益，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃擔(dān)負(fù)著從整體上、戰(zhàn)略上通過統(tǒng)籌規(guī)劃的方法來研究和解決環(huán)境問題的任務(wù)，它對(duì)具體歷史時(shí)段內(nèi)特定的社會(huì)區(qū)域外的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施起著十分重要的作用[2]。

環(huán)境規(guī)劃的制定和實(shí)施歷史并不長(zhǎng)，但隨著環(huán)境問題的日益突出以及人們對(duì)環(huán)境認(rèn)識(shí)的不斷深化，作為協(xié)調(diào)人類環(huán)境和發(fā)展的環(huán)境規(guī)劃已越來越被世界各國(guó)所接受。自20世紀(jì)60年代以來，美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等先后在環(huán)境規(guī)劃管理上采取了一系列行動(dòng)，建立起了相應(yīng)的環(huán)境規(guī)劃委員會(huì)，指定并實(shí)施全國(guó)、州、城市的和工業(yè)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃[3]。我國(guó)也于20世紀(jì)70年代末開始制定和實(shí)施環(huán)境規(guī)劃，并開始進(jìn)行相關(guān)的環(huán)境規(guī)劃理論與方法的研究。經(jīng)過眾多環(huán)境工作者的共同努力，我國(guó)現(xiàn)已形成初具規(guī)劃的環(huán)境規(guī)劃體系。

我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)正處于長(zhǎng)時(shí)期的高速發(fā)展進(jìn)程之中，社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)存在著現(xiàn)實(shí)、尖銳和不可回避的矛盾。盡管我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的理論與方法取得了一定進(jìn)展與成績(jī)，但在我國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境規(guī)劃體系運(yùn)行中仍反映出部分相關(guān)問題，影響了我國(guó)環(huán)保工作的進(jìn)展；同時(shí)也阻礙了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)快速發(fā)展。

1.國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)分析

一個(gè)完整的規(guī)劃應(yīng)包括從制定到實(shí)施的全過程。目前我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的研究范圍，只局限在規(guī)劃的制定上，至于怎樣促使規(guī)劃實(shí)施、用什么手段實(shí)施，則很少有人進(jìn)行這方面的研究[4]。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺乏足夠的可達(dá)性和可操作性。我國(guó)采用的環(huán)境規(guī)劃理論大都使用的是歐美發(fā)展的環(huán)境目標(biāo)規(guī)劃法；因此，得出的污染物削減量及投資費(fèi)用都比較大，難以執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)制定的相應(yīng)年度計(jì)劃和條例，實(shí)施起來也比較困難[5]。“十五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃指標(biāo)沒有全部實(shí)現(xiàn)，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化學(xué)需氧量?jī)H減少了2.1%，未完成削減10%的控制目標(biāo)[6]。以北京市豐臺(tái)區(qū)為例，“十一五”期間北京市豐臺(tái)區(qū)由于規(guī)劃中的河西再生水廠建設(shè)未能啟動(dòng)，導(dǎo)致該地區(qū)化學(xué)需氧量的削減目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。由此可見，規(guī)劃的制訂并不代表問題的解決，只有有效實(shí)施規(guī)劃，才能保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施在整個(gè)規(guī)劃的生命周期中有著十分重要的地位，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。實(shí)施規(guī)劃，讓規(guī)劃在社會(huì)生活中變成現(xiàn)實(shí)才是規(guī)劃工作的真正重點(diǎn)[7]。

美國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是由環(huán)境執(zhí)法部門實(shí)施的；例如，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署戰(zhàn)略規(guī)劃的所有內(nèi)容，最終都將成為環(huán)保部門考核和規(guī)劃的評(píng)估依據(jù)。因此，規(guī)劃的實(shí)施對(duì)象明確，有足夠的動(dòng)力推動(dòng)落實(shí)[8]。荷蘭在國(guó)家環(huán)境政策計(jì)劃實(shí)施過程中，是由政府與目標(biāo)群體談判協(xié)商來簽訂盟約(Covenant)[9]，盟約具有司法契約的性質(zhì)，具有法律效力。盟約目標(biāo)的設(shè)定須經(jīng)過政府與企業(yè)的多次磋商，企業(yè)可以自主選擇有效的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等措施組合，并將環(huán)境計(jì)劃綜合考慮到其長(zhǎng)期商業(yè)計(jì)劃中；盟約中需要說明協(xié)議簽訂后的管理措施、采取的評(píng)估方法、機(jī)構(gòu)與期限等，由業(yè)者、中央政府、地方自治團(tuán)體各方選出的監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議實(shí)施并提出建議。美國(guó)和荷蘭的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以簽訂協(xié)議的形式保障規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃具有一定的借鑒意義。

2.我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在實(shí)施中存在的問題

2.1 環(huán)境規(guī)劃缺乏法律效力

我國(guó)的環(huán)境規(guī)劃缺乏法律效力即公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力，在一定程度上影響了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實(shí)施效果[10]。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位明顯低于城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。法律地位的不足，導(dǎo)致了其他規(guī)劃（例如，城市總體規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等）與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間缺乏一致性與協(xié)調(diào)性[11]，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性和可操作性。

2.2 環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

由于環(huán)境管理部門分割化和機(jī)構(gòu)職能的不完善，規(guī)劃的類型多樣，使得環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與其他職能部門的規(guī)劃出現(xiàn)了局部相互交叉、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象；環(huán)境保護(hù)規(guī)劃往往將園林綠化規(guī)劃、水務(wù)規(guī)劃納入其中，沒有設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的具有相應(yīng)權(quán)利的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，這是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃難以落實(shí)的因素之一。

2.3 環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的資金難以落實(shí)

規(guī)劃實(shí)施的資金來源主要有兩個(gè)方面：一是規(guī)劃項(xiàng)目單位的資金落實(shí)；二是政府的實(shí)施投入。在規(guī)劃實(shí)施過程中，由于種種原因，這兩方面的資金往往都很難及時(shí)到位，致使規(guī)劃不能按期實(shí)施，成為一紙空文。規(guī)劃資金難以落實(shí)已成為規(guī)劃實(shí)施的一大“瓶頸”問題[7]。

2.4 環(huán)境規(guī)劃實(shí)施缺乏有效的實(shí)施監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系尚未建立起有效的實(shí)施的監(jiān)管機(jī)制[1、2]，使得規(guī)劃實(shí)施滯后、評(píng)估機(jī)制不完善、監(jiān)督薄弱等問題的頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的可操作性[13～16]。因此，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃體系的建設(shè)，建立一個(gè)科學(xué)的、健全的環(huán)境規(guī)劃體系是確保我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求和發(fā)展趨勢(shì)。

2.5 公眾參與機(jī)制缺乏實(shí)質(zhì)性

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制、審核、實(shí)施過程中沒有關(guān)于“公眾參與”的明確規(guī)定；為此，僅有少部分環(huán)境規(guī)劃在制定過程中安排了公眾參與的環(huán)節(jié)，并取得了良好的效果。例如，在2005年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)（非政府組織）在全國(guó)首次組織了面向公眾征集第11個(gè)五年環(huán)保規(guī)劃意見和建議活動(dòng)，全國(guó)及海外華人共420萬人參與其中，形成了《中國(guó)公眾對(duì)編制國(guó)家“十一五”環(huán)保規(guī)劃意見建議書》，歸納了9個(gè)方面21條約6萬字的綜合建議，并呈送國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)務(wù)院，部分建議已被第11個(gè)環(huán)保規(guī)劃采納[17]。但從總體上看，大部分區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中仍缺乏實(shí)質(zhì)性的公眾參與，部分公眾參與僅停留在規(guī)劃公示或民意調(diào)查上，這在一定程度上反映出是一種事后的、被動(dòng)的、形式上的公眾參與。

3.對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展的建議

3.1 完善環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法律機(jī)制

為使我國(guó)的環(huán)境規(guī)劃真正落到實(shí)處，通過環(huán)境規(guī)劃使其正確實(shí)施，本文建議在制定各種地方性法規(guī)條例時(shí)，應(yīng)把環(huán)境規(guī)劃的申請(qǐng)、授權(quán)許可、公眾參與、規(guī)劃上訴等各個(gè)過程以法律的形式固定化，形成全面的環(huán)境規(guī)劃法規(guī)體系，做到對(duì)具體的環(huán)境規(guī)劃要依法編制、依法實(shí)施。

3.2 加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃銜接

為確保具體環(huán)境規(guī)劃的有效實(shí)施及與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，建議應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)行各相關(guān)政府部門間的聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與其他部門的專項(xiàng)規(guī)劃有效銜接與實(shí)施中的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性。

3.3 建立完善的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制

通過立法的形式對(duì)各級(jí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，建立年度評(píng)估制度、跟蹤評(píng)估制度、回顧評(píng)估制度等，使環(huán)境規(guī)劃方案更具有可操作性。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估結(jié)果可以作為政績(jī)考核的重要依據(jù)，在政府目標(biāo)責(zé)任中明確獎(jiǎng)懲方式方法、責(zé)任承擔(dān)者，以督促規(guī)劃實(shí)施，還要明確環(huán)境規(guī)劃和實(shí)施部門的職能定位，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的作用，增加環(huán)境保護(hù)的可操作性，使其制定、審批、實(shí)施和監(jiān)督部門職責(zé)明晰。

3.4 加大規(guī)劃實(shí)施的資金投入

各級(jí)人民政府一是要切實(shí)履行職責(zé)，加大相關(guān)工作力度，確保環(huán)境保護(hù)的資金投入；二是要積極正確引導(dǎo)社會(huì)資源有效環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，全面促進(jìn)環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施。

3.5 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的公眾參與

在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制、實(shí)施、評(píng)估過程中必須進(jìn)一步重視與強(qiáng)調(diào)公眾參與環(huán)節(jié)，廣泛征求公眾意見；既要有對(duì)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施影響的公眾加入，也要有專家學(xué)者參與，保證其公信度。區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可采用公眾論壇、宣傳冊(cè)和海報(bào)、專題會(huì)議等形式來開展，加強(qiáng)公眾參與。

4.結(jié)論

環(huán)境規(guī)劃是國(guó)家組織開展環(huán)境保護(hù)工作的綱領(lǐng)和依據(jù)，是對(duì)特定時(shí)空域中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起著重要指導(dǎo)與規(guī)范作用的社會(huì)上層建筑，它的結(jié)果的好壞直接決定著具體時(shí)空域中環(huán)境保護(hù)工作的成效。我國(guó)目前在環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施中還存在著部分尚待完善的部分，不僅影響了環(huán)保工作進(jìn)程，也阻礙了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)快速發(fā)展。因此，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)，建立一個(gè)科學(xué)的、健全的環(huán)境規(guī)劃體系，完善環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法律機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃銜接、建立完善的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、加大規(guī)劃實(shí)施的資金投入和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中公眾參與是發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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