依法防治水土流失努力開創水土保持工作新局面——訪水利部水土保持司司長劉震

依法防治水土流失努力開創水土保持工作新局面
——訪水利部水土保持司司長劉震

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基本物質條件，是經濟社會發展的基礎資源。依法防治水土流失，是實現水土資源可持續利用的根本保證。1991年6月29日，第七屆全國人大常委會第20次會議審議通過了水土保持法，這標志著我國水土保持工作自此納入了法制化軌道，至今已有20年。2011年3月1日，修訂后的水土保持法正式施行，這是水利法制建設的重要里程碑，對于進一步依法保護水土資源，加快水土流失防治進程，改善生態環境，保障經濟社會可持續發展，必將產生巨大的推動作用和深遠的歷史影響。為紀念水土保持法頒布20周年暨新修訂的水土保持法頒布施行，本刊專題采訪了水利部水土保持司司長劉震。

中國水利：2011年是水土保持法頒布施行20周年，同時，修訂后的新水土保持法也于3月1日起正式施行，請您介紹一下水土保持法修訂的背景和過程。

劉震：1991年水土保持法 （以下簡稱原法）的頒布施行，標志著我國水土保持工作從此步入法制化軌道，對預防和治理水土流失，改善農業生產條件和生態環境，促進我國經濟社會可持續發展發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會的迅速發展和人們對生態環境要求的不斷提高，原法已經不能適應新形勢、新任務的要求，突出表現在六個方面：一是一些規定已不適應落實科學發展觀、建設生態文明、實踐可持續發展治水思路以及發展社會主義市場經濟的新要求。二是各級地方人民政府的水土保持責任不明確，水土保持公共服務和社會管理制度不完善。三是隨著各類生產建設活動大量增加，人為水土流失呈現加劇趨勢，原法關于生產建設項目水土保持管理的調整范圍過窄，措施單一，機制不健全，與防治人為水土流失的需求不相適應。四是隨著行政許可法頒布施行，原法關于行政許可的規定已不適應依法行政的新要求。五是關于水土保持預防和治理措施的規定不夠健全，特別是未能體現近年來各地在預防和治理水土流失方面的創新、發展和新的經驗。六是關于法律責任種類和手段的規定較為單一，處罰力度輕，可操作性差，存在守法成本高、違法成本低的問題。

因此，有必要在全面總結原法近20年實踐的基礎上，借鑒國內外生態保護與建設的先進經驗，以科學發展觀和可持續發展治水思路為指導，修訂完善原法中部分條款和制度，有效預防和治理水土流失，維護和改善生態環境。

2005年，水利部正式啟動水土保持法修訂工作，成立了部領導小組和起草小組。5年來，圍繞水土保持目標責任制、規劃制度等，開展了大量專題研究，多次深入基層調研，召開了200多次不同層次和規模的座談會、研討會、咨詢會和協調會，完成了近百萬字的背景材料，廣泛征求了國務院有關部門、省級人民政府和全國水利系統的意見，起草了修訂草案送審稿，經部務會議審定后，于2008年10月上報國務院。2010年7月21日，國務院常務會議審議通過《中華人民共和國水土保持法（修訂草案）》。2010年12月25日，第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過修訂后的水土保持法（以下簡稱新法）。

開展原法修訂的5年是一個異常艱辛的歷程，能取得這樣的成果非常不易。當前國家高度重視立法工作，各級領導機關對修訂草案進行了層層嚴格審查，大家將這段經歷比作“過五關”，即要經過國務院法制辦、國務院常務會議、全國人大環資委、全國人大法律委和法工委、第十一屆全國人大常委會的審查。為充分聽取各方面的意見和建議，開展了5次正式征求意見，其中水利部1次、國務院法制辦2次、全國人大環資委和法律委2次，向國務院有關部門、省級人民政府以及其他有關單位征求意見，共收到修改意見和建議千余條之多；同時，全國人大常委會還通過全國人大網征集社會公眾意見達8000多條。為切實掌握第一手資料，國務院法制辦于2009年9月赴四川、廣東，全國人大環資委于2010年5月赴深圳、陜西，全國人大法律委和全國人大常委會法工委于2010年11月赴河南、山西等地，開展水土保持法修訂調研，重點解決了水土保持設施驗收、水土保持補償費等問題。

在大家的共同努力下，在有關部門和社會各界的大力支持下，2010年12月25日，新水土保持法獲得高票通過。從全國人大常委會兩次審議和征求意見情況看，社會各界對于保護水土資源、維護和改善生態環境、加強水土流失防治的呼聲很高，第十一屆全國人大常委會組成人員一致肯定了水土保持法修訂的必要性和重要意義，特別是舟曲特大泥石流災害發生后不久，常委會組成人員在審議期間多次強調要實行更加嚴格的水土保持監督管理制度，有效控制人為水土流失。

新法的頒布是新時期貫徹落實科學發展觀、加強水土流失預防和治理的重要舉措，對我國水土保持事業健康長遠發展具有重要的現實意義和深遠影響。

中國水利：請您介紹一下新法的特點。

劉震：新法的特點可以概括為“五個更加注重”。

一是更加注重新理念的指導。新法充分吸收了近年來黨和國家關于科學發展觀的重要理論成果，將可持續發展、人與自然和諧、資源節約與環境友好、生態自然修復、生態清潔、循環生產等新理念作為貫穿始終的重要指導思想。

二是更加注重尊重科學規律。在防治方略上，體現了事后治理向事前預防的重要轉變，將“預防為主、保護優先”確立為指導今后水土保持工作的重要方針；進一步強化了水土流失調查的法律地位；增加了規劃專章，以科學規劃指導水土保持工作，目標明確，措施合理，程序井然，避免了無序性和盲目性對工作的不良影響。

三是更加注重強化政府和部門責任。水土保持工作社會性、群眾性、公益性、基礎性和長期性的特點以及我國水土流失嚴重的現實國情，決定了這項工作必須依靠各級政府及有關部門齊抓共管。新法通過加強宏觀管理、落實資金保障、明確責任以及建立責任制等方面進一步強化了各級政府及相關部門的水土保持職責。

四是更加注重創新機制和制度。新法重點確立和強化了20多項制度，提出了建立、完善目標責任制和考核獎懲制、投入保障機制、生態效益補償機制等的要求，為今后工作注入新的活力和動力。

五是更加注重法律的有效性和可操作性。新法增加了法律責任種類，完善了處罰手段，加大了處罰力度，進一步強化了法律責任和執法的可操作性。

中國水利：請您介紹一下新法的重點內容。

劉震：新法在原法6章42條的基礎上，修改、補充和完善為7章60條，增加了1章、18條。新法以新理念為指導，認真貫徹落實科學發展觀，把近年來黨和國家關于生態建設的方針、政策以及各地成功的做法和經驗以法律規定確定下來，內容大大豐富，有了質的飛躍，為更好地指導和開展水土保持工作提供了重要基礎。概括起來，新法有10個方面的重點內容需要認真把握。

一是關于政府的水土保持責任。水土保持是我國的一項基本國策，是生態文明建設的重要組成部分，不僅關系當前經濟社會發展，而且涉及子孫后代的利益，搞好水土保持是各級政府義不容辭的職責。新法從四個方面進一步強化了政府的水土保持責任：（1）要求各級人民政府加強對水土保持工作的統一領導；（2）將水土保持工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，安排專項資金，組織實施；（3）在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核評價制度；（4）進一步明確水行政主管部門和其他有關部門的水土保持職責。

二是關于水土保持規劃。水土保持規劃是對流域或區域在未來一段時期內，預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源工作的整體部署，對水土保持事業長遠發展至關重要。針對原法關于規劃的規定過于簡單、籠統，操作性不強，以致一些地方忽視水土保持規劃、形式主義嚴重等問題，新法進一步強化了規劃的法律地位：（1）專列“規劃”一章，明確規定了水土保持規劃的原則、重點、內容、報批審核和組織實施，以及批準后須嚴格執行等。（2）要求在相關規劃中提出水土保持對策措施。（3）將水土保持規劃作為水土流失預防和治理、水土保持方案編制、水土保持補償費征收的依據。要求預防保護措施布設、易造成水土流失區域的確定以及社會力量參與水土保持都必須依據水土保持規劃或在水土保持規劃的指導下進行。

三是關于預防保護。新法進一步突出了預防為主、保護優先的方針，強化了崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區、生態脆弱區、生態敏感區以及25度以上陡坡地的禁止性和限制性規定，擴大了保護范圍，強化了保護措施。

四是關于水土保持方案管理。新法進一步完善了生產建設項目水土保持方案制度：（1）明確了生產建設項目水土保持方案由水行政主管部門審批；（2）合理界定了水土保持方案編報的范圍和對象，將水土保持方案編報的范圍由原法規定的“山區、丘陵區、風沙區”修改為“山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”；（3）加強了水土保持方案變更的管理；（4）強化了水土保持“三同時”制度；（5）明確了水土保持方案編制機構應具備相應技術條件。

五是關于水土保持投入保障機制。新法進一步強化了水土保持投入保障機制：（1）明確國家加強對水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大生態修復力度；（2）引導和鼓勵國內外單位和個人以投資、捐資，以及承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理；（3）明確多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度；（4）確立水土保持補償費制度，明確水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理。

六是關于水土保持技術路線。新法進一步完善了水土保持技術路線：（1）豐富了不同水土流失類型預防和治理技術路線；（2）針對水源保護和人居環境改善的新情況，提出了清潔小流域建設的要求；（3）完善了人為水土流失預防和治理措施體系，突出了資源節約與環境友好。

七是關于水土保持監督管理。新法進一步強化了水土保持監督管理：（1）明確各級水行政主管部門、流域管理機構的監督檢查職責，規定縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查。（2）要求各級水行政主管部門、流域管理機構要依法認真履行好水土保持監督管理的職責。既要加強對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，又要加強對水土保持情況的監督檢查。（3）規范了監督檢查的程序、內容以及相應的處罰措施。需要說明的是，新法中表述的水政監督檢查人員是水行政主管部門監督檢查人員的簡稱，水土保持監督檢查人員屬于水行政主管部門監督檢查人員的范疇，當然負責本法的監督檢查職責。

八是關于水土保持監測。新法進一步完善了水土保持監測內容，強化了其法律地位：（1）要求建立和完善國家監測網絡。國務院水行政主管部門完善國家水土保持監測網絡，對全國水土流失進行動態監測。（2）要求保障水土保持監測經費。（3）完善了公告制度。省級以上人民政府水行政主管部門應當根據水土保持監測情況，定期公告水土流失狀況、變化趨勢及其造成的危害、水土流失預防和治理等情況。（4）要求建立生產建設項目水土保持監測制度。對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，要求生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構監測水土流失情況，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。

九是關于水土保持法律責任。新法進一步強化了法律責任：（1）增加了責任追究方式。新法增加了滯納金制度、代履行制度、查扣違法機械設備制度等責任追究方式。（2）增強了可操作性。如新法規定罰款、責令停止生產使用等處罰措施可由水行政主管部門直接進行，不需報請政府批準，減少了環節，提高了效率。（3）加大了處罰力度，提高了違法成本。新法顯著提高了罰款的標準，最高罰款限額由原法的1萬元提高到了50萬元。（4）規定了水行政主管部門或者其他依照本法行使監督管理權的部門未依法履行法定職責的法律責任。

十是關于單設水土保持機構職責。新法進一步明確了單設水土保持機構的職責。在一些水土流失嚴重地區，地方人民政府從預防和治理水土流失的要求出發，單設了水土保持機構，同水行政主管部門一樣，作為政府的職能部門之一。對于這種情況，新法借鑒原法實施條例的規定，明確縣級以上地方人民政府根據當地實際情況設立的水土保持機構，行使新法規定的水行政主管部門水土保持職責。

中國水利：新法確立和強化了哪些制度？

劉震：新法確立和強化的制度有20多項，這些制度的落實和完善將成為今后水土保持改革和發展的強勁動力。

一是水土保持目標責任制和考核獎懲制度。國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。將水土保持納入政府目標管理，考核結果與具體的獎懲掛鉤，督促水土流失重點防治區的水土保持工作。

二是水土流失調查制度。建立水土流失調查制度，定期開展調查，掌握水土流失狀況，為制定防治方略和宏觀經濟政策提供重要支撐。

三是水土流失重點防治制度。我國水土流失分布面廣，類型多，不同區域水土流失程度及其危害差異極大，對國家生態安全、經濟發展和群眾生產生活的影響也不同，需要有針對性地采取不同的水土流失防治措施。依據“因地制宜，突出重點”的水土保持工作方針，劃分水土流失重點預防區和重點治理區，制定專門措施，實行重點防治，有利于提高水土流失預防和治理的成效。

四是水土保持規劃制度。水土保持規劃是國民經濟和社會發展規劃體系的重要組成部分，是指導水土保持工作的綱領性文件。針對原法第七條關于規劃的規定過于簡單、籠統，操作性不強，導致一些地方對水土保持規劃制定、實施和統籌協調重視不夠等問題，新法專門增加了規劃一章，共6條，從規劃的編制、審批、實施、作用，以及對相關規劃的要求等方面都作了明確規定。

五是崩塌滑坡危險區和泥石流易發區公告制度。崩塌、滑坡、泥石流，是重力、水力等營力共同作用形成的混合侵蝕，具有突發性強、危害嚴重等特點，對生態安全和公共安全構成嚴重威脅。劃定并公告崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區既可以使社會公眾認識到在劃定區域從事這些活動會產生的嚴重危害，杜絕在該區域從事取土、挖砂、采石等活動，也是依法加強對取挖采行為的管理，打擊違法行為的依據。

六是地貌植被保護制度。地貌和植被對地表及地表層下的土壤或細顆粒沙具有很強的保護作用，可以防止或者降低降雨、大風對地表的侵蝕，減輕水土流失及其危害，形成良好的生態自我調控機制，有保護水土資源、防災減災、改善生態、促進社會進步等方面的作用。新水土保持法就嚴格保護水土流失嚴重、生態脆弱區地貌植被，積極營造和禁止開墾、開發植物保護帶，禁止毀林、毀草開墾，禁止采集發菜，禁止鏟草皮、挖樹蔸，加強水源涵養林、水土保持林、防風固沙林的保護等方面作出了具體規定。

七是陡坡地禁墾制度。根據有關研究成果，25度是土壤侵蝕發生較大變化的臨界角度，25度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍。新法在評價各地實踐經驗的基礎上，保留了原法的有關規定，將25度作為禁墾陡坡地上限，并提出在25度以上的陡坡地種植經濟林的水土保持要求。

八是水土保持方案制度。新法明確審批生產建設項目水土保持方案是水行政主管部門獨立行使的一項行政許可。要求在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，都須編報水土保持方案，并授權水行政主管部門對違反相關規定，不依法落實水土保持方案制度的單位和個人加大了處罰力度。

九是水土保持“三同時”制度。水土保持“三同時”制度是生產建設項目從始至終、全過程履行防治水土流失義務的重要保證。即生產建設項目水土保持設施的設計要與項目主體工程設計同時進行，水土保持措施應當與主體工程建設同步建設，水土保持措施應與主體工程同時完成并投入使用。建立水土保持“三同時”制度，既有利于充分發揮水土保持設施防治水土流失、恢復和改善生態環境的作用，同時也保障了主體工程的安全運行。

十是生產建設項目水土保持設施驗收制度。根據新法第二十七條規定，生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。水土保持設施竣工驗收是落實水土保持“三同時”制度的具體體現，也是檢驗生產建設項目是否依法履行水土流失防治義務、及時有效地實施了水土流失防治措施以及防治效果是否達到要求的重要檢驗過程。

十一是水土保持生態效益補償制度。國家建立和完善水土保持生態效益補償機制，有利于解決生態保護和建設資金短缺，緩解不同地區因資源稟賦、生態功能定位等不同導致的發展不平衡等問題，促進不同區域間水土流失預防和治理責任的公平分擔和水土保持生態建設成果的公平享用，實現區域協調發展和共同富裕。

十二是水土保持補償費制度。這項制度也是新法的一個重要突破。根據新法第三十二條規定，在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。依照“誰破壞，誰付費”的原則，建立和完善水土保持補償費制度，采取經濟調節手段，向生產建設活動主體征收水土保持補償費，對減少生產建設活動破壞生態環境的隨意性、協調保護與開發的關系、實現“在開發中保護、在保護中開發”、保護和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進人與自然和諧、維護和改善生態環境具有十分重要的意義。

十三是水土保持重點工程建設和運行管護制度。根據新法第三十條規定，國家加強水土流失重點預防區和重點治理區的重點工程建設，縣級以上人民政府水行政主管部門應當加強對水土保持重點工程的建設管理，建立和完善運行管護制度。國家在水土流失重點預防區和重點治理區，安排大型生態建設項目，實行集中、連續和規模治理，發揮輻射、示范帶動作用，對加快水土流失防治速度，維護國家生態安全，保障經濟社會可持續發展具有重要意義。我國多年水土保持的實踐經驗表明，因地制宜地采取坡耕地改梯田、淤地壩、生態修復等工程措施都是防治水土流失費省效宏、一舉多得的好方法。

十四是水土保持監督檢查制度。新法第四十三條、第四十四條、第四十五條對監督檢查主體、內容、措施和程序分別作了明確規定。縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查；流域管理機構在其管轄范圍內可以行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權。監督檢查的內容主要有貫徹落實水土保持法律法規的情況、水土流失預防和治理開展情況以及水土保持科技支撐服務開展情況等。

十五是水土保持監測公告制度。新法第四十二條對水土保持監測公告制度進行了規定，明確了定期發布水土保持監測公告是水利部和省級水行政主管部門的法定職責，內容主要包括水土流失情況、水土流失危害以及水土流失預防和治理等情況。發布監測公告對制定水土流失防治與生態建設政策，編制水土保持規劃，評價與檢查水土保持及生態建設重大工程成效，實行政府水土保持目標責任制，保證社會公眾充分享有知情權、參與權、監督權，都具有重要作用。

十六是生產建設項目水土保持監測制度。新法第四十一條對生產建設單位開展水土保持監測和報告義務、監測單位資質等進行了規定。生產建設項目水土流失具有時空集中、強度大、成因復雜、危害嚴重、恢復難度大的特點，開展水土保持監測為建設單位自查和管理提供支撐，便于全面監控和管理各個施工建設單位和施工現場；對存在問題及時進行整改和處置，最大限度地避免可能發生的水土流失及其危害；能及時發現重大水土流失隱患和事件，確保應急措施及時、到位，避免引發嚴重后果，造成重大災害和損失。此外，通過實施對水土保持措施的成效監測，還可以調整和優化水土流失防治措施，提高生產建設項目水土流失防治標準。

十七是舉報制度。舉報制度是依靠社會力量協助水行政主管部門加強對違法行為進行監督管理的重要手段。新法第八條對監督舉報制度進行了規定，明確了任何單位和個人都有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報；舉報內容包括任何破壞水土資源和造成水土流失的行為；各級水行政主管部門或水土保持工作管理機構要為舉報創造條件，并切實保護舉報人的合法權益。

此外，新法還進一步強化了宣傳教育、科技推廣、表彰和獎勵、公眾參與以及行政代履行等制度。

中國水利：新法對政府、水行政主管部門、相關部門、生產建設單位的水土保持職責都作了哪些規定？

劉震：新法規定的各級政府水土保持職責主要有：一是要加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，安排專項資金，組織實施；二是在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核評價制度；三是加強水土保持宣傳、教育、科技工作，制定表彰獎勵等政策措施，鼓勵全社會參與水土保持工作等。

各級水行政主管部門的主要水土保持職責一是具體落實水土流失預防和治理任務，開展水土保持重點工程的建設與管理；二是組織開展水土保持調查與公告，開展面上監測等基礎工作；三是開展水土保持監督檢查，以及履行水土保持方案審批、驗收等行政許可職責。此外，新法明確了各級水行政主管部門行政不作為要承擔相應法律責任。

相關部門的水土保持職責分別是：林業行政主管部門主要是組織好植樹造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部門做好林區采伐林木水土流失防治；農業行政主管部門主要是組織做好農耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施；國土資源行政主管部門主要是在滑坡、泥石流等重力侵蝕區建立監測、預報、預警體系，并采取相應的治理措施，組織做好礦產資源開發、土地復墾過程中的水土流失治理和生態環境恢復工作；交通、鐵路、建設、電力、煤炭、石油等行政主管部門要組織做好本行業生產建設活動中的水土流失防治工作。

生產建設單位的水土保持職責主要有：一是編報水土保持方案，落實水土保持“三同時”制度；二是開展水土保持監測，接受監督檢查，繳納水土保持補償費；三是維護水土保持設施安全，及時申請水土保持設施驗收等。

中國水利：請您介紹一下今后一段時期全國水土保持工作發展方向和工作重點。

劉震：2011年是“十二五”開局之年，中共中央、國務院發布了首個以水利為主題的中央一號文件，2011年也是新水土保持法頒布施行的第一年，這些都為水土保持事業創造了難得的發展機遇。我們將緊緊抓住有利時機，全力加快水土流失防治步伐，全面推進水土保持各項工作，為實現經濟社會的全面協調和可持續發展提供堅實的支撐和保障。對于今后一個時期水土保持發展方向和工作重點，可以簡單概括為十個方面：一是以新的理念為指導，引領水土保持事業新發展；二是以貫徹新水土保持法為契機，推進水土保持依法行政；三是以國家重點工程建設為龍頭，加快水土流失治理步伐；四是以科技為支撐，不斷提升水土流失防治水平；五是以信息化建設為重點，促進水土保持現代化；六是以機制創新為動力，不斷增強水土保持事業發展活力；七是以經濟社會發展需求為導向，建立有特色的水土流失防治模式，滿足經濟社會發展和人民群眾的新需求；八是以機構能力建設為基礎，強化水土保持組織保障；九是以宣傳教育為手段，營造良好的水土保持社會氛圍；十是以示范工程為載體，激勵全社會參與水土流失防治的積極性。

本刊編輯部