企業在加強和創新社會管理中的作用——杭州“援通”參與居家養老服務提供的實踐和經驗

郁建興 瞿志遠

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

一、問題的提出

近年來，我國在完善公共服務和社會管理體系建設中，逐漸開始重視發揮社會組織和私人部門在提供服務、反映訴求等方面的積極作用。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上強調，切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能，“強化各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力”。他還強調，“進一步加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理，明確非公有制經濟組織管理和服務員工的社會責任，推動社會組織健康有序發展”。

與此同時，在當前，人民群眾日益增長的公共服務需求與公共服務供給不足之間存在著緊張關系，公共部門提供公共服務的能力、資金、專業技能等仍然不足，社會組織和私人部門培育和發展不足，還難以有效補充公共部門供應不足或承擔更加重要的公共服務供給主體角色。這些矛盾具體表現在：

一是與市場經濟發展的矛盾。當前，我國公共服務供給主要集中于事業單位。目前，全國事業單位總計約126萬個，涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，在職人員約3000多萬，退休人員900多萬。由于事業單位主要由政府部門發起成立，具有濃厚的行政色彩，較難適應市場經濟發展的需要，也較難滿足公眾各種差異性的公共服務和社會管理需求，事業單位體制迫切需要予以改革。

二是與行政體制改革的矛盾。改革開放后，我國共進行了六次大規模的行政體制改革，改革重點各不相同，但目標是改變政府職能，建設服務型政府。行政體制改革的目標給社會組織和私人部門參與公共服務和社會管理提供了可能的空間，但缺乏相對成熟的社會組織和私人部門參與公共服務和社會管理，是行政體制改革難以有效推進的重要制約因素之一。

三是與社會需求的矛盾。改革開放以來，我國經濟社會發展取得了巨大成就，在多數地區基本解決溫飽問題的情況下，公民日益增長的公共服務需求難以得到有效滿足。大量人力、土地、資金等投入到事業單位中，但因缺少有效的績效評估、監督和管理協調能力，因而難以將自身的目標與公共服務供給目標統一。事業單位普遍缺乏改善公共服務供給的激勵機制和制約機制，進而導致公眾回應性低等問題。

作為經濟先發和民營經濟發達地區，杭州市委、市政府一直重視培育和發展社會組織與私人部門。非公部門的活躍為公共部門提供公共服務提供了有效的補充，甚至在一定程度上分擔公共部門的責任，成為公共服務和社會管理的重要主體之一。浙江援通科技發展有限公司（以下簡稱“援通”）參與居家養老服務提供就是一個很好的案例。

二、“援通”參與居家養老服務提供的案例

2010年，杭州市實現生產總值（GDP）5945.82億元，按可比價格計算，比上年增長12％，實現連續20年保持兩位數增長。其中，非公有制經濟所占比重已達到66％，比上年提高1.5個百分點。經濟的快速發展伴隨著老齡化社會的到來，2010年末，全市戶籍人口689.12萬人，比上年末增加5.74萬人，其中老年人口已達116.88萬，占總人口的16.97％，比全國提早10年左右進入老齡社會，其中80歲以上的高齡老人18.09萬人，占老年人口的15.48％。

2010年末，杭州市擁有各類福利院、敬老院217所（不含社會辦農村敬老院），比上年增加10所，床位24170張，收養人員17620人，分別增長15.5％和29.6％。然而，迅速膨脹的養老需求難以由機構完全消化，民政部于2011年2月11日發布了《社會養老服務體系建設“十二五”規劃（征求意見稿）》，提出要“建立起以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系。”杭州市民政局依據這一精神，確定“十二五”期末“9064”的養老服務格局目標，即城鄉社區居家養老服務網點（站）建設實現全覆蓋，老年人普遍享受居家養老服務，老年人口中，以社區為依托、社會化服務為協助的自主居家養老占90％，享受政府購買服務的居家養老占6％，入住養老機構集中養老的占4％。

杭州市從2006年起，以建立并完善社區居家養老服務體系為重點，擴大政府購買服務，大力發展社區日間照料中心，并積極鼓勵和引導家政企業從事居家養老服務，培育專業的居家養老服務中介機構，探索居家養老服務的定價機制，研究相應的補貼和扶持政策。

（一）搭建平臺，加強制度和政策創新

自2006年起，杭州市政府開始推廣社區居家養老服務工作。2007年市政府出臺了《關于進一步加強養老服務工作的若干意見》（杭政辦〔2007〕3號），提出“積極探索養老服務工作的新途徑、新方法、新機制，加快構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為輔助，各類養老服務機構協調發展、多種養老方式相互補充的養老服務體系，建立健全政府引導、社會參與、市場運作的養老服務新模式。”

2008年市政府又出臺了《關于推進居家養老服務工作的若干意見》（杭政函〔2008〕239號），在規定居家養老服務內容、對象、工作措施以及工作要求的基礎上，指出“積極發揮政府的主導作用，統籌規劃居家養老服務工作，加大政府公共服務投入力度，通過制定相關扶持政策，支持和鼓勵社會力量興辦各類老年服務實體，豐富老年服務產品。”

2010年市委出臺《關于加快推進養老服務事業發展的意見》（市委〔2010〕24號），提出“形成投資主體多元化、服務層次多樣化、服務方式社會化、服務隊伍專業化，運行機制順暢、服務品質優良、監督管理到位、可持續發展的養老服務體系。”

這些文件的出臺，給社會組織和私人部門參與居家養老服務事業提供了合法性基礎，也極大地豐富了居家養老服務供給的手段，推動居家養老服務的發展。

（二）協作供給，改善居家養老服務質量

2005年，浙江援通科技發展有限公司開發了援通社區職能化管理服務系統（以下簡稱“援通系統”），該系統致力于解決公共服務供給中政府與公民、政府與公共服務提供者、公民與公共服務提供者之間的信息不對稱問題。

2005年7月，援通系統首先在杭州市天水街道試點，在援通系統中，老人求救求助不用記任何電話號碼，不用報名、報姓、報地址，老人只需按紅（求救）、綠（求助）鍵即可，援通社區信息服務中心的信息員會立刻打電話過去提供服務。社區信息服務中心24小時守候式服務，并備有自己的應急小分隊，解決了用戶呼叫遇忙問題，緊急事件電話、短信、網絡與110、120、119和親屬、鄰居、社區等做到聯動聯網，社區、街道能即時看到呼叫信息又能看到處理過程。

1.“援通”與政府

政府在這一案例中的首要職能是為居家養老服務提供資金支持，政府統一購買“援通”的服務券，然后依靠結算系統，與服務商進行結算。結算平臺公開，政府相關部門可以登錄平臺查看服務券使用情況的報表。在其中，政府將整體服務轉移給“援通”，“援通”還負責對助老員、服務商戶等開展考評工作：“援通”提供考勤報表，政府管理部門按照考勤報表發放工資；服務商的考評體系同時納入服務商結算環節，“援通”每周對上門服務過的老人進行抽樣回訪，在回訪中如遇到老人投訴及差評，服務商將會得到一次警告。如服務商得到三次警告，將被排除在為老服務商艦隊外。如遇到老人按呼叫器投訴，服務商首先上門進行先賠付，然后“援通”重新安排服務商進行服務。政府能夠實時監控助老員服務時間、性質、老人服務需求、商戶服務費用等信息，更加開放的信息平臺使得公共部門與私人部門之間的目標更加融合。此外，6年多來“援通”共受到國家、市、區級科技部門6次資金補助，金額總計約人民幣150萬元。

2.“援通”與社區

社區作為距離老人的最近服務機構，也被納入到服務體系中，它主要承擔部分社區信息服務中心建立的工作，同時助老員也依托社區展開工作。此外，社區還在“援通系統”之外整合自身資源，積極組織志愿者參與居家養老服務活動。全杭州近700個社區的干部都能夠通過“援通系統”及時了解自身社區內的老人情況。

“援通”的主要職能是搭建居家養老服務平臺。這里的平臺不僅是一個信息化載體，它還包含了為老服務體系中的服務商及服務標準，適合與老人所需要的相關產品之間建立產業鏈。“援通”通過自愿加入、自主申請、嚴格審批、組織培訓的方式簽訂加盟服務商。與服務商確定服務標準，依據標準為老年人提供服務并據此對服務進行評估。

4.“援通”與用戶

“援通”在整個居家養老服務體系中發揮著信息平臺和紐帶的作用，在信息傳遞、服務資金結算、上門服務人員管理等方面提供支撐作用并將這些服務過程數字化，通過各種渠道傳播出去。從老人表達需求工具開始，將老人的需求信息化，然后對接到龐大的為老服務團隊中，依據標準服務內容進行提供，基于標準服務要求進行考核。例如政府為居家養老服務下發的服務券，可以通過“援通系統”進行有效管理。基于虛擬幣的模式，“援通系統”為每位老人開設一個資金賬戶，將服務券費用充值到該賬戶，所有為老服務的服務商及上門服務人員都將在平臺中登記，通過平臺將老人的需求分配到服務商及服務人員手上，服務人員每次上門服務完畢后，按下呼叫器匯報工作內容及收費情況，系統將在用戶賬戶上扣費，同時將以短信形式告知用戶的子女該次服務的內容及價格。最后，“援通”或政府在每個季度依據系統的結算報表與服務商進行結算。

5.整合各方資源，搭建協作平臺

杭州市政府認識到自身在公共服務和社會管理過程中存在著資源不足、信息不對稱、專業技能缺乏等方面的問題，進而采用與社會組織或私人部門合作的方式，充分利用社會組織和社區的資源整合能力以及企業在信息技術和專業技能方面的優勢，動員社區成員、公民等通過協作方式有效解決高齡、獨居老年人的養老服務需求。“援通”事實上扮演者公共服務資源整合者、信息平臺以及服務監督者的重要角色，它在分擔政府部分責任的基礎上，整合商家、社區、公眾以及志愿者等資源，搭建了一個多方主體共同協作提供居家養老服務的平臺。目前，“援通”整合和提供的服務類別包括：安全防范類、公共服務類、生活必須類、品質生活類、綜合服務類、商務便利類等。

（三）鼓勵公民參與，建立綜合監督、評估體系

公民參與的擴大在一定程度上使得公共服務提供者的績效能夠有所保證。“援通系統”對所有助老員、服務商工作人員的身份、上門服務次數、上門服務時間、上門服務內容、上門服務用戶滿意度進行量化記錄和管理。在績效考評中引入公民參與雖然可能提高成本，但更有利于監督，維持伙伴關系的長期穩定。“援通”案例表明，公民不僅在決定提供何種服務、服務數量和提供方式等方面表達自己的需求，在助老員和服務商提供服務后電話聯絡員立刻與老人聯系并獲悉服務的收費、時間以及質量情況并登錄在系統中，政府和“援通”都能立刻通過“援通系統”了解情況，依據服務的次數、時間以及質量等情況評估服務質量，并據此給助老員發放工資、監督服務商的服務質量等。

通過近五年的社區服務,“援通”在社區服務理念、社區服務模式、市場推廣模式、服務管理模式和服務贏利模式上結累了豐富的實踐經驗。目前它已經取得10項國家專利授權證書、中國電信增值業務營運許可證、國家通訊設備入網證、國家電子產品強制認證書、國家軟件著作備案，通過了省級技術監督局軟件評測，獲得國際ISO9000質量管理認證、中國人民保險公司保單、中國注冊商標權、浙江省高新企業、浙江省軟件企業，連續三年被杭州市委市政府授予先進單位和全國社區服務先進單位。

AJPE 5年來每年必有的欄目是研究、信件、AACP報告、評論、ACPE報告、會見主席、教學設計和評估、會議摘要、回顧、教師專題、觀點/對比以及特別的文章。可見AACP、ACPE（美國藥學教育委員會）每年都會召開，AJPE較為關注教學設計與評估以及教師的相關話題。從表1中可以看出，5年來刊載研究性文章、教學設計與評估的文章最多。

總結多年改革，可以得出以下經驗：

第一，杭州市政府、民政部門的高度重視，勇于推動公共服務和社會管理的改革創新，是“援通”在居家養老服務領域發揮作用并得到發展的關鍵。

第二，正確認識政府、市場和社會的邊界，明確劃分各自責任。政府仍然保留公共服務供給的策劃者和出資者的角色，但并不直接提供公共服務，而是充分發揮非公部門的優勢，提高資金的利用效率，改善公共服務質量。

第三，先行先試、小步快走，逐步推進。“援通系統”上線近6年，用戶人數呈穩步增長的態勢，目前加入系統的老年人約占杭州市老年人的2.6％，其中約95％老人是政府購買服務的。

第四，充分調動政府、私人部門、社區以及群眾各方面的積極性，通過“援通系統”這一信息平臺搭建服務的協作網絡，構建多元的公共服務和社會管理格局是改革方向。

三、企業參與社會管理的成效

（一）私人部門作為公共服務和社會管理的重要主體之一身份的確立

在“援通”案例中，杭州市政府創新社會管理，推進社會建設，明確了社會養老服務“政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動”的總體思路。充分利用杭州市民營企業發達的特征，積極引入私人部門參與居家養老服務供給，確定私人部門也是社會管理和公共服務中重要主體，并且能夠對政府形成必要補充，甚至在一定程度上承擔部分政府職能，分擔政府責任。政府應不斷深化改革公共服務供給機制，大力培育社會組織和私人部門，實現從政府一元管理到政府與社會組織、私人部門等多元治理的轉變。

（二）從運行機制上解決居家養老服務服務供給不足的難題

目前，“援通系統”已向全國近300個地區推廣，總用戶已達12萬多人，總呼叫量40余萬人次，為用戶排憂解難25余萬人次，搶救人員2200多人次，整個系統已整合社會服務商和公共服務機構16500多家。在“援通系統”中，杭州市政府購買服務的人數約為3萬人，約占目前加入“援通系統”居家養老服務系統的95％，另外政府還為約1萬名低保、獨居、特困、高齡，生活難自理的老人配備助老員，目前杭州市約有助老員1100人。杭州市“十二五”時期養老服務體系的目標為“9064”，“援通”的案例給政府擴展居家養老服務，實現全覆蓋提供了重要的思路和工具。

（三）私人部門參與公共服務，構建新的公共服務體系

一般而言，我國的公共服務基本上由政府（或事業單位）直接提供，導致政府職能“越位”、“失位”與“缺位”現象長期存在。杭州市“援通”案例的存在使得政府僅僅承擔公共服務的策劃者和出資者角色，而政府沒有單獨操作項目的全部，而是通過將服務提供和資源整合環節轉交給私人部門，充分利用私人部門的優勢以彌補“政府失靈”。一方面，政府可以擺脫傳統的“劃槳者”角色，逐漸向“掌舵人”或“服務者”角色轉變；另一方面，政府資金通過市場化運作，能夠較好滿足服務對象的差異化需求，并提高服務質量，又能夠通過私人部門的投資乘數效應提高政府資金運用效率。

（四）高效率的信息平臺，極具擴展性

高新技術所構建的信息平臺對服務改善和與利益相關者之間的交流的改善影響巨大，以至于難以有有效的力量能夠遏制其蓬勃發展的勢頭。“援通系統”作為一個線上的信息交流平臺，已經以其獨特的優勢迅速擴展至全國各地，包括臺灣省在內的全國50多個城市和地區，而這正是“援通系統”作為私人部門參與公共服務供給之外的另一個亮點，能夠以低廉的成本提供信息平臺服務而又不受地域限制。2011年3月，經由中國臺灣“中華民國居家養生發展協會”，“援通系統”開始在臺灣桃園縣試點，截至5月，已安裝用戶500戶。“援通系統”在臺灣采用市場化商業模式，由用戶子女為父母購買服務，目前已提供征召TAXI、保健、健康以及緊急救助服務。

四、“援通”經驗的拓展

自2007年“援通系統”試點工作開展以來，居家養老服務的數量、質量以及“援通系統”都獲得了一定發展，但總體而言，可承擔或分擔政府職能的私人部門或社會組織數量仍然偏少，政府思想認識仍然不夠開放，私人部門和社會組織的管理與服務不到位，相關法規政策、扶持體系不完善，社會組織和私人部門培育和發展緩慢，參與公共服務和社會管理渠道較少。下一步，杭州市要立足實際，堅持深化改革、穩步推進、不斷培育、持續創新的方針，進一步完善居家養老服務供給機制。

（一）轉變政府職能，深化公共服務供給機制改革

結合行政管理體制和政府機構改革，加快推進政府職能轉變，合理界定社會、市場、政府三者職能邊界，明確各自責任。積極鼓勵社會組織和私人部門依法參與公共服務和社會管理活動，充分發揮社會組織和私人部門的作用。

（二）改變政府行政手段，充分利用各種政策工具

“援通系統”的成功運用和發展一方面得益于政府部門理念改變和職能轉變，但一方面也是由于政府有更多可選擇的政策工具。政府在公共服務和社會管理中應更多地采用貸款、稅收補貼、利息補貼、保險、政府企業等新形式的工具，而不應當是單一的行政命令或者補助金等手段。

（三）完善制度環境，繼續加大力度培育和發展社會組織和私人部門

不斷完善市場體系建設，構建公平的競爭環境，給私人部門發展和參與市場競爭提供優質的環境。建立社會組織發展支持體系，給社會組織發展提供必要的資源和智力支持，培育社會組織發展，引導其進入公益服務領域。有序推進社會組織和私人部門承擔政府職能、分擔政府責任，拓展社會組織和私人部門參與公共服務和社會管理的空間。

（四）完善相關法律法規

明確政府扶持社會組織和私人部門的方式和程序，規范政府職能轉移和購買服務、政府資助、政府獎勵等扶持措施。出臺政府公共服務供給機制改革的相關法律法規，明確改革的風險，規范參與主體的行為，以降低公共服務和社會管理失敗的風險。