關于社會服務功能作用與體系建設的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

關于社會服務功能作用與體系建設的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

改革開放30年尤其是十六大以來，我國社會服務在探索中不斷推進，在改革中不斷提升，社會服務事業發展成效明顯：社會服務體系的制度框架初步建立，社會服務的體制機制基本形成，社會服務的覆蓋面不斷擴大，基礎設施初具規模，資金投入逐年加大，服務能力不斷增強，服務內容不斷豐富，服務水平不斷提升。在總結實踐經驗的基礎上，本課題組對社會服務的功能作用與體系建設進行了初步的梳理和思考，以進一步促進“十二五”時期我國社會服務事業的更快發展。

一、關于社會服務的功能作用

（一）社會服務的基本功能

社會服務是所有現代國家政府的一項重要社會經濟政策，也是政府和社會大力倡導并積極推進的社會事業。在中國，發展社會服務直接關系著億萬勞動者的切身利益，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的重要內容。這些首先是由于社會服務的制度性功能所決定。

1.社會服務的經濟屬性功能

社會服務的經濟屬性功能主要體現在促進國民收入再分配中的功能作用上。改革開放以來，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，城鄉居民收入水平有了較大提高，但與此同時貧富差距卻日益擴大，基尼系數不斷增大，城鄉和地區差距進一步擴大。收入差距擴大必然帶來社會公平喪失，充分利用社會服務這一社會補償政策，對社會遭受風險以及生活無助的困難群體進行補助和保障，就可以在一定程度上糾正因市場失靈給收入分配帶來的負面影響，有效縮小收入分配差距。在經濟生活領域，社會服務制度通過財政轉移支付實現收入再分配，發揮社會服務調節收入分配的作用，在相對公平的前提下，較好地保護困難群體和全體社會成員的根本利益，減少社會轉軌時期由于社會分配不公帶來的各種矛盾，進一步促進經濟運行的健康發展。

2.社會服務的政治屬性功能

社會服務的政治屬性功能主要體現在為國家政治制度提供可持續的穩定機制上。社會服務制度不僅是一項經濟措施，更是鞏固國家政權，保障現存政治和經濟體制，維護國家長治久安的政治措施。社會服務與政治緊密相聯，既是政治需要的產物，又反過來為政治服務。從各國發展情況來看，社會服務已經成為各國社會政策的重要組成部分。無論采取什么樣的社會制度，各國都在把社會服務與國家政治制度緊密地結合起來，把社會服務作為一項基本社會政策，應用于各項社會經濟措施之中，從而為本國的社會發展和社會穩定提供基礎性的保障。在新舊體制交替轉型時期，不可避免會出現大量社會矛盾和社會問題，從而對社會秩序和社會穩定產生負面影響。因此，建立健全社會服務制度，不僅有利于縮小貧富差距，進一步消除貧困，保證全體社會成員平等地享受到國家的社會福利，而且有利于緩解和處理人民內部矛盾，解決相關的社會問題，提供社會主義社會穩定發展的政治大環境。

3.社會服務的社會屬性功能

社會服務的社會屬性功能主要體現在社會主義和諧社會的基礎功能上。社會服務對社會公平正義的追求，以及通過相應的制度安排來實現國民共享經濟社會發展成果，符合并體現了和諧社會的核心價值取向。社會服務作為一項社會主義和諧社會的基礎工程，就是通過社會服務來滿足全體社會成員的基本生活需要，進而促進社會關系的穩定與和諧。社會服務發揮和諧社會基礎功能主要體現在以下幾方面：一是穩定社會秩序。穩定的社會秩序是經濟社會發展的前提，是構建社會主義和諧社會的基礎，沒有穩定的社會秩序作保障，一切發展將只能是一紙空文。實踐證明，社會服務作為國家一項基本的社會政策已成為調節社會各階層利益關系從而穩定社會秩序的有效手段。二是安定民眾生活。社會服務最基本的功能是保證社會成員生活安定，在現代社會和市場經濟中，社會服務正發揮著“兜底”作用。同時，也能夠為全體社會成員提供福利生活保障。三是促進公平分配。從各國發展來看，凡是追求社會公平正義和社會服務制度比較健全的國家，社會都比較和諧穩定；凡是社會公平正義缺失和社會服務制度不健全的國家，社會矛盾日趨尖銳，整個社會動蕩不安。目前，社會服務作為國家統籌經濟社會協調發展的重要基礎工程，已成為各國政府政策的優先考慮或重點安排。

社會服務的制度性功能，即上述“經濟–政治–社會”屬性功能，目前正在“社會公平”基本原則下逐步實現。實踐已顯示，社會服務作為政府的重要職能，正成為我國政府保證社會公平的重要手段和主要“調節器”，同時維護社會公平也成為我國政府在社會服務制度設計和執行的基本出發點和行動歸宿。

（二）社會服務的作用意義

“十二五”是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是社會服務大發展的機遇期，加強社會服務體系建設既非常重要又十分迫切。為此，必須充分認識加強社會服務建設的現實作用和重要意義。

——社會服務是社會建設的重要組成部分。社會服務在社會建設中具有十分重要的地位和作用。社會建設的最終目標是保障和改善民生，提高人民生活質量，提升人民的幸福指數，使全體人民貧有所依、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養。社會服務與民生直接相關，在實現“五有”中具有非常突出的作用，是社會建設的一項基本任務。發展社會服務是解決城鄉貧困群眾基本生活的基本保障，有利于保證“貧有所依”；發展社會服務有助于解決城鄉居民尤其是孤殘兒童、低收入家庭子女以及其他特殊群體的教育問題，促進教育公平和“學有所教”；發展社會服務可以創造和提供新的就業崗位，減少失業現象，緩解就業壓力，促進“勞有所得”；發展社會服務有利于增強城鄉居民公共衛生服務的可得性和可及性，促進城鄉公共衛生服務的均等化，增進居民的健康福利，確保“病有所醫”；發展社會服務有利于促進老年人的物質供養和生活照料，特別是能夠為老年人提供精神慰藉和社會關懷，實現“老有所養”。

——發展社會服務是建設服務型政府的內在要求。我國現階段正處在從管理型政府向服務型政府轉變的起步階段，建設服務型政府的基礎在于完善社會服務體系。重視和發展社會服務，正是建設服務型政府的基本抓手。建設服務型政府的主要標志和內容就是要求政府從公權力行使主體轉變為公共服務的責任主體，政府必須把工作重點轉移到發展社會服務上來，社會服務必將成為政府的基本職能，成為構建服務型政府的基本立足點，社會服務的質量直接體現政府的執政水平，政府工作重點必須逐步向社會服務領域轉移、工作方式逐步向社會服務轉變、工作規劃逐步向社會服務側重。只有建立起一個基本社會服務體系，提供切實的社會服務平臺，各級政府才能有效地履行社會服務職能，真正滿足人民群眾的社會服務需求。同時，發展社會服務和建設服務型政府是相輔相成、互為促進的，是同一過程的兩個方面。社會服務體系在服務型政府建設中完善，服務型政府在提供社會服務中建成。只有通過發展社會服務，才能真正促進政府職能轉變，最終建成一個服務意識濃、服務態度好、服務能力強、服務水平高的服務型政府。

——發展社會服務是促進社會和諧的基本途徑。我國正處于經濟轉軌和社會轉型的變革時期，經濟快速增長與社會問題頻發并存，發展社會服務是解決社會問題和促進社會和諧的重要途徑。首先，發展社會服務有利于化解社會矛盾。現實中有相當多的社會矛盾和社會沖突事件，就是由于政府的社會服務缺失而引發和導致的，改善社會服務狀況是化解社會矛盾和減少社會沖突的直接手段。其次，發展社會服務可以縮小收入差距。收入差距不斷擴大是當前相當嚴重的社會問題，通過面向低收入群體提供免費或低費的社會服務，是一個縮小收入差距的有效辦法。再次，發展社會服務有利于增進社會認同。在全球化、網絡化時代，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，不同利益主體和社會階層在價值觀念上的多樣性已經成為當今中國社會思想領域的客觀事實，這對構建社會主義和諧社會是一把“雙刃劍”。通過發展社會服務，滿足大眾的服務需求，能在社會服務中凝聚人心，宣傳社會主義核心價值體系，增進全民的國家認同感和歸屬感。

——發展社會服務是完善社會管理的重要手段。胡錦濤總書記指出：“社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。最佳的管理方式是在服務中實施管理、在管理中體現服務，通過強化社會服務提高社會管理實效。社會建設抓好了，基本公共服務體系健全起來了，基本公共服務均等化向前推進了，向全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的目標不斷前進了，社會管理的群眾基礎就會變得更加堅實。”把人民群眾急需的社會服務及時送到他們身邊，不僅能夠滿足他們的服務訴求，減輕他們由于負面因素而產生的心理壓力，舒緩心情；而且有助于調節社會關系、緩解社會矛盾，把各種可能出現的矛盾和問題解決在基層和社區，促進基層社會的和諧穩定。

——發展社會服務是統籌城鄉發展的有效手段。城鄉二元結構的長期存在是我國的基本國情，實現城鄉統籌發展、縮小城鄉差距是我國政府長期面臨的歷史任務。城鄉差距既表現在經濟發展水平上，也反映在社會服務水平上。由于城鄉之間在自然條件、物質基礎、生產力水平和人力資源等方面存在較大差異，城鄉之間的經濟發展差距很難在短時間內大幅度縮小，甚至在一定時期內還將進一步擴大。由于我國城鄉居民收入差距在3倍以上，完全靠公共財政填平這個差距的難度很大，社會保障的城鄉統籌要想從資金保障的均等化實現突破，恐怕一時也難以做到。我們可以另辟蹊徑，尋找一條城鄉統籌的社會服務發展道路，使城鄉社會服務水平的差距明顯小于城鄉之間的經濟發展和居民收入差距。農村居民之間有更為緊密的血緣和地緣聯系，有親友信任、鄰里互助的社會基礎，社會服務完全有條件搞得比城市更好，社會服務方面的城鄉統籌有可能比資金方面的城鄉統籌更便于實現。以社會服務打通城鄉壁壘，實現城鄉統籌，是促進城鄉科學發展的有效途徑。

——發展社會服務是推進經濟發展的有力保障。經濟發展為社會服務提供物質基礎，社會服務為經濟發展提供可持續動力。從宏觀經濟角度講，在金融危機的影響尚未徹底消除的背景下，發展社會服務是擴大政府公共性支出、拉動社會投資、擴大內需、保持經濟持續發展的有效措施。從社會消費角度講，社會服務水平的全面提高，能夠提高公眾的社會保障水平和社會安全感，是提高城鄉居民預期消費能力和切實拉動內需的重要推動力。從社會投資的角度講，發展社會服務是保持經濟增長的社會投資，有利于解決困難群體的基本生活需求，切實保障人民群眾的基本生活權益，維護社會穩定這一經濟發展的基礎；有利于提高人民群眾的社會福利水平，提升生活質量，促進經濟增長；有助于促進養老事業發展，提高“生產性老齡化”水平。從社會公平角度講，提高社會服務水平能讓更多的困難群體參與經濟發展的進程中，減少他們進入市場經濟的阻力，提高他們分享經濟增長成果的能力和機會，縮小困難群體與其他群體在整體經濟社會發展進程中的差距。

二、關于社會服務的體系建設

把社會服務（特別是基本社會服務）作為公共產品向全民提供，是我國社會服務發展從理念到體制的創新，是建設現代國家的必然要求和重要標志。我國實行社會主義制度，公民不分地域、民族、性別、收入及社會地位，都有獲得社會服務的權利，保障人人享有基本社會服務是政府的基本職責。因此，在“十二五”時期，我國政府將把基本社會服務制度作為公共產品向全民提供，著力保障城鄉居民生存發展基本需求，增強基層服務供給能力，創新體制機制，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本社會服務體系，促進基本社會服務均等化。

根據“國家基本公共服務體系規劃（2011—2015）”，“十二五”時期我國政府將進一步加強制度設計、系統規劃、整體推進，建立健全社會服務（特別是基本社會服務）體系。在目前我國社會經濟發展階段，社會服務主要是通過社會救助和社會福利，為人民群眾尤其是困難群體的基本生活提供物質幫助和服務，保障老年人、殘疾人、孤兒等特殊群體有尊嚴地生活和平等參與社會發展。

（一）社會服務體系的基本架構

“十二五”時期，我國政府將把基本社會服務作為基本公共服務的重要組成部分向全民提供。基本社會服務，在體系結構上就體現在社會服務體系的基本架構上。

1.社會救助服務體系

? 城鄉低保制度：為城鄉困難群體提供最低生活保障和專項救助。

? 農村五保制度：為農村五保對象提供基本生活保障。

? 災害救助制度：為受災人員提供災害救助。

? 流浪乞討人員救助制度：為流浪未成年人和流浪乞討者提供生活救助。

2.社會福利服務體系

? 殘疾人福利服務制度：為殘疾人、孤兒、精神病人等特殊群體提供福利服務。

? 老年人福利服務制度：為老年人提供基本養老服務。

? 優撫服務制度：為優撫對象提供福利服務。

3.社會事務服務體系

? 婚姻登記服務制度：為城鄉居民免費提供婚姻登記服務。

? 殯葬服務制度：為困難家庭身故者提供基本殯葬服務。

? 地名信息服務制度：為社會提供區劃地名信息服務。

（二）社會服務體系的主要目標

“十二五”時期，我國社會服務體系的主要目標是：著力健全以城鄉最低生活保障制度為核心，以農村五保供養、自然災害救助、醫療救助、流浪乞討人員救助為主要內容，以臨時救助制度為補充的社會救助體系，實現城鄉社會救助全覆蓋。以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，逐步拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變，逐步提高國民福利水平，推動社會福利服務社會化。

1.社會救助服務體系的目標

完善最低生活保障標準動態調整機制。建立低收入家庭認定體系，健全收入核查制度。強化分類施保，合理提高老年人、殘疾人、未成年人和重病患者的保障水平。加強城鄉低保與最低工資、失業保險和扶貧開發等政策的銜接。將專項救助逐步延伸至低保邊緣家庭，重點解決其醫療、教育、住房和遭遇突發事件等方面的困難。加強醫療救助與基本醫療保險制度的銜接，逐步實行醫療救助診療費用即時救助，降低醫療救助起付線，有條件的地方可以取消。

健全災害預警預報、應急救援和應急物資儲備體系，完善救助技術標準和補助項目，提高國家救助標準。

完善臨時救助制度，重點保障低保邊緣家庭的基本生活。

加強流浪乞討人員救助管理，加大流浪未成年人保護力度。

2.社會福利服務體系的目標

——基本養老服務

建立困難老人基本養老服務補貼制度，對經濟困難和生活難以自理老人的居家養老和機構養老給予資助。實施高齡津（補）貼制度，體現對高齡老人的關愛。

將符合條件的人員全部納入五保供養范圍，實行分散供養與集中供養相結合，適度提高供養標準。

建立健全社會養老服務體系，鼓勵居家養老，拓展社區養老服務功能，增強公益性養老服務機構服務能力，鼓勵社會資本參與養老服務機構建設和管理運行。增加養老床位300萬張，每千名老年人擁有養老床位數達到30張。

——兒童福利服務

建立健全孤兒保障體系，落實孤兒養育標準，發放孤兒基本生活費。拓展孤兒安置渠道，鼓勵家庭養育，擴大福利機構收養能力。

建立健全農村留守兒童關愛服務體系。

——其他福利服務

加強貧困和重度精神病患者收養和治療服務。

——優撫對象服務

完善優撫對象撫恤補助標準自然增長機制，保障實際生活水平不低于當地平均生活水平。推動退役士兵安置改革各項政策落實，全面開展退役士兵職業教育和技能培訓工作。

——殘疾人福利服務

著力解決好重度殘疾、一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭的基本生活保障問題，做好低收入殘疾人家庭生活救助。實施面向城鄉低收入殘疾人的生活津貼制度和面向智力殘疾人、精神殘疾人、重度肢體殘疾人及重度視力殘疾人的護理補貼制度。建立殘疾人輔助器具政府補助目錄，加強輔助器具適配服務。

殘疾人基本服務。建立健全以專業康復機構為骨干、社區為基礎、家庭為依托的社會化殘疾人康復服務體系，繼續實施“陽光家園”計劃。

3.社會事務服務體系的目標

推動婚姻登記規范化和全國聯網，逐步實現婚姻登記免費。

建立面向城鄉困難群眾的基本殯葬服務補貼制度，保障遺體運送、火化和綠色安葬等殯葬服務需要。

（三）社會服務體系的基礎工程

“十二五”時期，我國社會服務體系將按照應保盡保、應助盡助的要求，實施一批基本社會服務的重大保障性工程，以提升社會救助和社會福利服務水平。

——實施低收入家庭認定體系建設工程，通過資源整合，重點建設縣（市、區）、鄉鎮（街道）低收入家庭認定中心，開發居民家庭收入核對信息系統。

——實施國家綜合防災減災工程，重點推進國家自然災害四級應急救助指揮系統、救災物資儲備庫及必要的綜合應急避難場所等建設，開展防災減災專業人員特別是社區災害信息員和志愿者隊伍的培養培訓。

——實施孤殘兒童保障服務工程，推進兒童福利機構建設，配備必要的專業救治和康復設施，培養培訓2萬名具有資質的孤殘兒童護理員。拓展流浪未成年人保護設施功能，發揮庇護救助作用。

——實施養老服務體系建設工程，充分利用現有資源，盤活存量資產，采取多種運營模式，立足改擴建，扶持建設一批社區日間照料中心、專業化的養老服務機構，為有需求的失能老人家庭實施無障礙設施改造，培養培訓具有資質的專業養老服務人員。

——實施殘疾人康復和托養設施建設工程，建設一批殘疾人康復設施，全面開展康復醫療、功能訓練、輔助器具適配、心理輔導、康復轉介、殘疾預防、知識普及和咨詢等康復服務；支持一批示范性專業托養機構建設，與實施“陽光家園”計劃和完善殘疾人護理補貼制度相結合，增強托養服務能力。

鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，是中華民族的千年夢想，已成為現代社會的普遍價值認同，也成為現代國家的政府愿景。可以預見，“十二五”時期，通過我國社會服務體系的建設完善、將進一步發揮社會服務促進經濟社會協調發展、維護社會公平正義、推進社會文明進步的功能作用。