做好兵團設市工作初探

◎ 李樹峰

做好兵團設市工作初探

◎ 李樹峰

2010年召開的中央新疆工作座談會和《中共中央 國務院關于推進新疆跨越式發展和長治久安的意見》（中發［2010］9號）提出了“選擇戰略地位重要、經濟基礎好、發展潛力大的中心墾區城鎮，按照石河子模式增設新疆維吾爾自治區直轄的縣級市，并納入國家城市規劃建設體系”，這是中央在新的歷史條件下發展壯大兵團、發揮兵團作用、促進新疆經濟社會跨越式發展和長治久安做出的重大戰略部署，是賦予兵團的一項重要任務。如何加快兵團城鎮化建設，推進兵團設市工作進程，筆者通過調研做初步思考。

一、深刻領會中央意圖，切實增強設市的緊迫感

胡錦濤總書記指出：“要把城鎮化、新型工業化、農業現代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經濟體制緊密結合的有效措施。”溫家寶總理說：“無論是增加兵團就業崗位、提高職工生活質量、增強兵團凝集力，還是輻射帶動周邊縣域經濟發展和少數民族共同致富，都要求在墾區建設一批現代化城市和小城鎮。這是事關兵團和新疆發展的長遠大計”、“一座城鎮，就是一個現代文民的聚集地，一個維穩戍邊的堡壘”。中央在（［1997］17號）、（［2002］32號）、（［2010］9號）等文件中，相繼要求兵團加快設市工作步伐。兵團上下廣大干部職工思改革、盼發展，對兵團設市有強烈的愿望，對盡早過上城市生活充滿期盼。我們應從講政治、顧大局的高度，從促進新疆整體發展的角度，切實增強緊迫感和使命感，采取有效措施，制定工作方案，搶抓機遇，狠抓落實，推進兵團設市工作盡早見到成效。

二、正確把握新疆實情，切實做好設市規劃布局

正確把握新疆實情，貫徹落實中央在“選擇戰略地位重要、經濟基礎好、發展潛力大的中心墾區設市”的要求，是做好兵團設市的規劃布局，推進設市工作的關鍵所在。大力發展現有城市，規劃布局新建城市，積極參與兵地共建開發區建設，逐步形成布局合理、重點突出、特色鮮明、發展協調的兵團城市發展新格局。

從戰略地位來講，新疆處在維護內部穩定，保證邊境安全的特殊位置。中亞五國是大國勢力東進西出、南下北上的必經要地。大國敵對勢力處心積慮向中亞五國和我國新疆地區滲透，與“三股勢力”內外勾結，遙相呼應，將新疆從我國分割出去的圖謀從未停止。兵團設市既要有內地城市的特征，也要考慮兵團城市特殊使命，切實保障西北邊疆長治久安。從這個角度講，兵團應重點在喀什、和田、伊犁、阿克蘇、巴州、阿勒泰地區規劃布局新設城市。

從經濟基礎來講，新疆天山北坡經濟區和塔里木河上游區域是新疆現代工業、農業、交通信息、教育科技等最為發達的核心區域，城鎮、交通、能源等基礎條件好，對全疆經濟起著帶動、輻射和示范作用。從這個情況看，兵團應重點在一師、六師、七師、八師、十二師規劃布局新設城市或者兵地共建的開發區。

從發展潛力來講，對兵團設市情況而言，一方面，完全依靠市場力量來推動城市發展，難以兼顧地區經濟社會發展和邊疆安全的雙重目標。另一方面，有些區域目前潛力難以顯現，但對形成兵團的城市帶，形成兵團經濟發展的產業鏈，具有長遠意義。從這個因素看，應重點在額敏、霍爾果斯、阿拉山口、麥蓋提、皮墨等墾區規劃布局新建城市。

三、合理確定建市方案，切實按照步驟推進工作

兵團設市要統籌規劃、立足當前、著眼長遠，兼顧各方面利益，有序推進、重點突破。“十二五”期間，優先做強現有的4個城市，大力建設北屯和四個條件相對成熟的擬設市，到2020年，力爭每一個師至少建有一個城市。

（一）做優做強現有城市

石河子市由現在的縣級市升格為地級市，市域面積與師域面積相符合。發揮區位、產業、人才優勢，做大做強國家級經濟技術開發區，吸引一批國內外500強企業集團入駐，設立棉花交割倉庫，加快建設西部重要紡織產業基地、國家重要氯堿化工生產基地和食品加工出口基地以及兵團戰略性新興產業、現代服務業發展先導區。同時重點打造紅色旅游產業。努力使石河子成為經濟繁榮、生態宜居、文明富裕的全疆重要城市，繼續保持兵團城市建設的領頭羊地位。

五家渠市要打造成烏魯木齊的后花園。要健全城市職能，擴大招商引資規模，完善產業配套，增強城市發展活力和綜合實力。要推進區域協調發展，主動參與烏昌都市區建設，與烏魯木齊及周邊城市形成合理分工、配套協作，構建烏–昌–五半小時城市“經濟圈”，提升在烏昌地區和天山北坡經濟帶的影響力，成為烏昌區域休閑服務基地。要推進快速發展，引導兵團公共資源向五家渠集中，做大做強五家渠國家級經濟技術開發區，迅速提高經濟和人口集聚能力。要推進融合發展，通過經濟跨越發展、人口規模擴大和各民族文化交流與融合，成為增進烏昌地區民族團結、確保烏昌地區社會穩定的重要支點。

阿拉爾市要進一步理順市域范圍內的團場與城市之間的行政體制關系，撤銷市域范圍內的團場建制，周邊人口要向中心城區聚集，統一規劃、統一建設、統一發展。主動參與阿克蘇–庫車城鎮組群發展，培育農業產業化龍頭企業和支農產業，創造條件發展油氣加工及黑色金屬加工業，加快服務業發展，壯大產業和人口規模。到2015年，人口力爭達到20萬人，經濟年均增長20%，成為兵團在南疆推進城鎮化和工業化的主力軍及穩定南疆的重要戰略支點。

圖木舒克市與阿拉爾市存在同樣的體制弊端，理順管理體制也是首要任務，與喀什市、阿拉爾市相互促進、同步發展。吸引市轄區人口到城市就業定居，增加城市活力和生氣。主動參與喀什－阿圖什城鎮組群發展，加大開發開放力度，吸引企業及周邊團場工業向城市集中，大力發展民族特色、勞動密集型產業。加快圖木舒克支線機場前期基礎工作。到2015年，人口力爭達到17萬人，經濟年均增長20%，成為促進喀什地區經濟發展和社會穩定的戰略支撐點、南疆和周邊地區民族用品及農副產品生產集散中心。

（二）合理確定新建城市

從戰略角度來說，二師以29團為中心設立“鐵門關”，擬建市所轄區域是連接南疆阿克蘇、喀什、和田的重要關口，是進出新疆的第二大通道，是南疆四地州的大后方基地。四師依托霍爾果斯口岸，以64團為中心設立“霍爾果斯市”，擬建市連接著中亞五國，是反分裂的前沿陣地。十四市擬設“玉山市”，該地區是民族分裂分子猖獗的地方，和田的穩定對新疆乃至全國的穩定與安全都具有重大的意義。目前十四師的人口、土地規模及經濟總量上在和田地區所占比例都非常小，難以承擔和發揮維護穩定和應急的作用，通過“玉山市”的建立將為和田的安全穩定打下堅實基礎。

從經濟基礎角度來講，三師以45團為中心設“前海市”，該市是連接圖木舒克市、和田地區、喀什地區的交通樞紐，該市域范圍是喀什地區的棉花生產、漁業產業基地和加工基地。以八師的莫索灣、下野地墾區和六師的芳草湖和新湖農場為依托，建立兵團直屬的“芳新市”。該地區人口多，經濟基礎好，土地集中連片，是兵團棉花的主要生產加工基地，也是特色農業產業基地，有條件發展成為天山北坡的新興城市。一師以一團為中心，建立“金銀川市，”該市是一師工農業發展的重要基地。

從發展潛力角度來講，在九師師部設市，將額敏縣劃歸擬設立的“額敏市”，因為九師地處西北邊境，全師固守著近400公里長的邊境線，團場布局分散，地區經濟發展薄弱、城鎮化程度不高，但是該區具有廣闊的肥沃土地和豐富的地下礦產資源，具備建立多類型，各具特色的小城鎮的巨大優勢和潛力，在該地設市可以帶動塔城地區經濟快速發展。五師以阿拉山口為中心設立“阿拉山口市”，該地區處在邊境一線，緊鄰歐亞大陸橋西橋頭堡阿拉山口口岸，周邊有兵團的三個團場，且是五師重要的人口、經濟聚居區，后發優勢明顯。

（三）創新兵地共建城區模式

適度發展兵地共建城區和師部城區，使兵地共建城區成為兵地融合發展的有效形式，應堅持統籌規劃、分步實施、滾動開發。加強奎屯天北新區、五師博樂新區、十二師烏魯木齊開發區、十三師紅星農場等現有城區基礎設施建設，完善城區產業發展和社會服務功能，健全管理職能，吸納產業、集聚人口，力爭到2015年，兵地共建城區和師部城區在經濟發展、公共服務等方面實現與所在城市共建、共享、共同發展。

根據戰略地位、經濟基礎、發展潛力三種情況的分析，統籌確定兵團設市的排序和步驟。

一是優先做強的城市：八師石河子市、六師五家渠市、一師阿拉爾市、三師圖木舒克市。

二是優先設立的城市：十師北屯市。

三是優先確定設立的城市：四師霍爾果斯市、五師阿拉山口市、二師鐵門關市、兵直芳新市、十四師玉山市、九師額敏市、三師前海市、一師金銀川市。

四是優先開發的城區：奎屯天北新區、五師博樂新區、十二師烏魯木齊開發區、十三師紅星農場。

在“十二五”期間，做強現有城市，優先建立北屯市，陸續建立四師霍爾果斯市、五師阿拉山口市、二師鐵門關市、兵直芳新市和四個城區的開發。

四、強化組織領導機制，切實完善設市保障措施

加強領導。針對目前設市工作中出現的一些難以處理、難以推動的問題，建議自治區、兵團成立高層兵地設市工作協調機制，統籌協調處理設市當中的有關問題，提高工作效率，真正將中央精神落到實處。建議兵團成立設市工作領導小組和辦公室，兵團領導擔任組長，兵團秘書長擔任辦公室主任，發改委、政研室、國土局、建設局、民政局、財務局等部門為成員單位，吸收專家組成員參加，提升規格，統籌協調，加強領導，明確責任。優先設市的師和兵地共建城區的師，從講政治，講大局的角度積極配合兵團的設市和共建城區的建設工作。

明確責任。設市辦公室采取集中辦公方式，成員部門各抽調處級以上人員參加。民政局負責協調行政區劃界定工作；國土資源局負責協調土地確權工作；建設局負責協調城市建設規劃方案的制定、審查及實施；發展和改革委員會負責協調城市重大基礎設施建設，制定擬設市的經濟社會發展的長遠規劃；財務局負責測算擬設市的稅收、財政收支，并保障兵團設市辦公室經費開支。辦公室組織有關成員單位和專家組深入調研，拿出方案，制定步驟，按時間落實。

創新體制。體制問題是阻礙兵團設市的最大問題，必須用改革的思維、創新的思路去對待建市工作，否則難以推進，貽誤最佳機遇。一是針對一師阿拉爾市、圖木舒克市團場與城市管理分離的問題，撤銷市域范圍內的團場建制，周邊人口要向中心城區聚集，統一規劃、統一建設、統一發展。二是針對一師建多市的問題，師市合一的地方設立地級市，再建城市為縣級市；師市分離的地方采取新建城市由兩個常委兼任新建市的領導。三是針對八師石河子市域范圍狹小，影響城市擴展的問題，建議將市域面積擴展為師域面積。

加強協調。在兵團現有城市發展和新的城市建設中出現的市域狹小、行政區劃確定、土地確權和置換、財稅收入分配等問題，難以協調，難以達成一致，嚴重制約著兵團設市的步伐，建議發揮自治區和兵團高層協調機構的作用，要求兵地有關部門，從新疆整體發展的大局出發，從講政治的高度考慮，解決設市中出現的問題，避免各自為政、相互扯皮、互相推諉等現象的發生，兵地攜手，相互謙讓、積極做好兵團的建市工作，真正把中央的精神落實到實處，把自治區和兵團黨委的要求，落實到具體工作中，共同為新疆的跨越式發展和長治久安作出貢獻。 （作者系新疆兵團民政局副局長）