村務監督委員會的實踐與思考

◎ 王士華 王 洪

村務監督委員會的實踐與思考

◎ 王士華 王 洪

村民自治的主要內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，強化監督機制是實現上述“四個民主”的有效途徑。去年12月公布施行的《村民委員會組織法》首次規定“村應當建立村務監督委員會或其他形式的村務監督機構”，必將對保障村民群眾有關村級事務的知情權、參與權、決策權和加強農村黨風廉政建設產生深遠的影響。高郵市早在上個世紀90年代末就在這方面進行了探索，經歷了一個不斷改革創新和積累完善的過程，并于2007年11月在全市普遍建立了村務監督委員會，對于推動基層民主政治建設起到了有力的促進作用。本文試就高郵市村務監督組織的建設實踐作一回顧，并對村務監督委員會下一步的建設和作用的發揮提出一些建議。

一、建立村務監督委員會動因

2007年以前，高郵市各村民委員會都設立了村務公開監督小組和民主理財小組，對村務公開和財務公開起到了很大的作用。但是，隨著經濟和社會的發展，村民民主意識的增強，村民自治工作的深化，村務公開監督小組的作用已不能適應形勢發展的需求，出現了一些結構性和程序性矛盾，主要表現在：一是同體監督，村務公開監督小組是村委會下設的監督組織，村委會授權后村務公開監督小組才能監督，沒有獨立性。二是有限監督，村務公開監督小組只對村務公開、財務公開監督，對民主選舉、民主決策、民主管理等村級事務無權監督。三是滯后監督，村務公開監督小組只能對已實施的村務進行事后監督，不能先期介入，全過程監督。四是少數人監督，村務公開監督小組只有幾個人，其他人無權監督，沒有形成一個監督網絡。五是單一監督，村務公開監督小組只能行使單一的監督權，沒有對村級事務的批評權、建議權、主張權、協助權。六是對立監督，村務公開監督小組置于村委會的對立面，村委會和村務公開監督小組都有視對方為“對立”的心理陰影，互相“防范”，容易引發矛盾，沒有把監督工作融入村級事務工作的范疇，不能有機地結合。

二、村務監督委員會的實踐

2007年11月，正值第八屆村民委員會換屆選舉，我們以此為契機，在全市281個村全部選舉產生村務監督委員會、民主理財小組，一套班子二塊牌子，共選舉產生村務監督委員會成員2097人，其中有1254人兼民主理財小組成員，2010年11月第九屆村委會換屆選舉同步進行了換屆。經過三年的實踐，高郵市形成了一套較為符合實際的具體做法。

1.建立組織，提供有力保障。村務監督委員會是村常設監督機構，由村民代表會議推選產生，經村民會議或村民代表會議授權實施監督，并對村民會議和村民代表會議負責。村務監督委員會不直接參與村務的決策、管理工作。村務監督委員會一般由7～9人組成，設主任1名，副主任1名，委員5～7名，組成人員由村黨組織在廣泛聽取黨員和村民意見的基礎上推薦提名，在村民代表會議上推選產生。村務監督委員會在村黨組織領導下履行監督職能，受村民和村民代表監督。村務監督委員會與村委會同步選舉，任期三年，可連選連任。任職期間，任何人不得無故解除職務，如有特殊情況（遷出、死亡、辭職、罷免等）缺額的，及時召開村民代表大會進行補選。對違法亂紀、嚴重失職的監督委員會成員，由村黨組織提議或村民代表10人聯名提議，經村民代表會議表決同意予以撤換，并推選遞補。

村務監督委員會下設民主理財小組，小組成員由3～5人組成，設組長1名（一般由村務監督委員會副主任兼）。小組成員在村務監督委員會委員中產生，由村務監督委員會提名推薦，經村民代表大會討論通過。

2.明確職責，充分發揮作用。村務監督委員會必須充分發揮對村務建議、決策、實施、村務公開的監督作用；發揮民主理財和三資管理（資源、資產、資金）的監督作用；發揮聯系群眾、吸收群眾意見的作用；發揮協助村黨組織、村民委員會貫徹黨和政府方針、政策、決定，配合中心任務，做好群眾工作的作用；發揮對村民會議（村民代表會議）決議執行情況的監督作用等。尤其是對村級重大事務，村務監督委員會必須采取事前、事中、事后的全過程監督。

3.建章立制，規范履職行為。村級黨組織、村民委員會、村民監督委員會共同研究制定村民監督委員會的各項制度。制度不得與村民自治的原則、村民會議（村民代表會議）的授權相抵觸；不得與村級經濟合作社、民辦非企業單位、中介組織、各種協會的章程相沖突，做到切合實際，因地制宜，簡明適用，并在村民代表會議上通過。

村務監督委員會制定了工作職責、例會議事制度、聯系群眾制度、群眾意見反饋制度、財務（資產、資源、資金）監督制度、村務監督制度、村務公開監督制度、民主理財制度、監督工作定期報告制度、監督工作評估制度、監督程序及村務監督委員會成員工作紀律等。

4.提供條件，保證正常運作。有條件的村設立了村務監督委員會工作室，條件不允許單獨設立的，在村民代表會議室或其它辦公室增掛一塊牌子，作為村務監督委員會工作場所。

村務監督委員會是村民代表推選出來的監督組織，提倡“為民”、“奉獻”精神，不采取工資制，各村根據本村經濟狀況、村民收入等情況，給予適當的誤工補貼，具體補貼的工時、金額由各村黨組織、村民委員會研究確定，在村民代表會上通過，并進行公開。

5.創新思路，務求工作實效。各鄉鎮、各村結合本地實際，創新工作思路，創新工作方式，不斷改進、總結、提高，努力探索一條適合本地特點、切實可行的民主監督和民主管理的新路子。

村務監督委員會是非脫產的村民監督組織，其工作形式靈活，以“月例會制”為主要工作形式，如遇重大事項需要商議，輔助以“臨時召集制”工作形式，月例會由村務監督委員主任負責召集。

每個鄉鎮確定2個村，全市確定43個村為村務監督委員會示范單位，認真抓好示范單位的制度建設，確定工作場所、工作形式、工作報酬，建立監督流程，保障正常、規范運作，在示范單位組織召開現場會，及時推廣。經過三年的努力，高郵市的村務監督委員會基本達到制度健全、運作規范、監督有力、質態良好、干部贊成、群眾滿意。

三、村務監督委員會建設和作用發揮的幾點思考

村務監督委員會在行使職權過程中，既要接受村級黨組織的領導，又要對村民會議（村民代表會議）負責；既要監督村委會工作，又要配合和支持村委會工作；既要行使監督權，又要接受村級黨組織和村民群眾的監督，如何加強村務監督委員會的建設，充分發揮其監督作用，我們認為處理好以下五個方面關系是當前和今后一個時期亟待研究解決的重要課題。

1.正確處理好“四者”關系。村務監督委員會建立后，要擺正位置，正確處理好與村黨組織、村委會和村民代表會議（村民會議）三者之間的關系。村黨組織是村級各種組織和各項工作的領導核心；村委會是村務實施與管理的執行機構；村務監督委員會是村務的監督機構；村民代表會議（村民會議）是村務的決策機構。村黨組織是領導核心，要加強自身建設，切實發揮好領導核心作用，支持村委會和監督委員會正常開展工作，保障村民民主權利。村委會在村黨組織領導下，認真負責地抓好村務具體的組織、實施與管理。村務監督委員會在村黨組織的領導下，對村民代表會議（村民會議）負責，做好村務監督工作。村務監督委員會成員要提高自身素質和監督能力與水平，既要聯系村民，反映民意，又要支持村黨組織和村委會工作。

2.正確處理好對立統一關系。村務監督委員會建立后，對村務要進行全方位的監督，村黨組織、村民委員會不能把村務監督委員會當作是工作的對立面，村民監督委員會也不能把自己置于村委會的對立面，應該是一個共同的目標：加強基層民主政治建設，提高村民自治水平，推動經濟發展，促進社會和諧。而且，村務監督委員會的作用不僅僅是對村務實施監督，還要發揮聯系群眾的作用，對村務建議的作用，協助村“兩委”開展工作的作用，二者是對立統一的關系。

3.正確處理好村務監督委員會監督與村民監督的關系。對村務的監督不單是村民監督委員會的職能，全體村民都應有對村務的監督權。怎樣把村務監督委員會的監督與村民監督有機地結合起來，必須建立村務監督委員會成員聯系生產組、聯系村民代表制度和村民代表聯系村民戶的制度，這樣就可以形成村務監督網絡和民主管理網絡。絕不能因村務監督委員會的建立，而削弱村民對村級事務的知情權、參與權、決策權、監督權。

4.正確處理好行使監督權與履行配合義務的關系。村務監督委員會除具有監督權以外，還應當在吸收村民意見的基礎上，對村級事務提出批評、建議，同時還應當配合村級黨組織、村委會的中心工作，做好群眾工作，完成上級黨委、政府交辦的各項任務，使村務監督委員會成為村“兩委”班子與村民聯系的橋梁和紐帶，使村務監督委員會成員成為村務工作的監督人，村民意見的代言人，配合工作的聯系人，關心群眾的貼心人。

5.正確處理好監督職能與監督效果的關系。經過二十多年實踐和艱苦努力，高郵市基層民主程度有了較大的提升，村民自治水平有了較大的提高，絕大部分村級干部都能以法辦事，清正廉潔，帶領村民致富奔小康。但仍有少數村決策不民主，村務不公開（或者公開不及時、不真實），群眾反映大，甚至引發上訪、群訪事件，這就表明更要加強監督力量，規范監督程序，提高監督效果，村務監督委員會只有切實履行了監督職能，才能體現監督效果，如果一個村委會能做到涉農事件零上訪，違紀案件零發生，集體經濟零損失，干部群眾零距離，就說明這個村的村務監督委員會監督作用明顯發揮，監督效果明顯體現，群眾滿意度明顯增強，村民自治水平明顯提高。

江蘇省高郵市民政局）