試論全民普法保障措施的問題與對策

鄒 星鐘 晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

試論全民普法保障措施的問題與對策

鄒 星1鐘 晟1

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

法制宣傳教育是提高全民法律素質、推進依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的一項基礎性工作。當前，普法依法治理工作進入到第六個“五年規劃”，分析全民普法保障措施的現狀，并提出有效的對策，是十分必要的?！傲濉逼辗ǖ捻樌_展，必將為推進法治進程、構建和諧社會，促進政治、經濟、社會各項事業持續快速健康發展提供保障。

全民普法；保障措施；問題與對策

全民普法已經走過二十多年的歷程。二十多年來，法制宣傳教育作為民主法制建設中的思想基礎工作，為推動依法治國、建設社會主義法治國家的進程，發揮了巨大的作用。2011年，“六五”普法將正式啟動，依法治國總體要求將越來越高、社會各界的期望將越來越強、法治宣傳教育拓展的空間和舞臺將越來越大。

一、全民普法保障措施中存在的問題

眾所周知，在構建和諧社會的進程中，加強法制宣傳教育，提高公民的法律素質和全社會的法制化管理水平，切實推進依法治國方略，把和諧的社會關系牢固地建立在民主法治之上，是構建和諧社會的重要內容。深入開展法制宣傳教育是增強人們法律意識和法制觀念的重要途徑，是構建和諧社會，促進經濟社會協調發展的重要手段，保證法律的有效實施是構建和諧社會的重要保障。盡管法制宣傳如此重要，但是縱觀二十多年的普法進程，對于法制宣傳的保障措施還有許多不到位的地方：

第一，普法依法治理無法可依，沒有相應的法律保障。我國已將“依法治國、建設社會主義法治國家”這一基本治國方略寫入憲法，對法制的重視程度可見一斑，但目前還沒有一部全國性的法律對普法進行規范。有的地方有條例，但僅限于對法制宣傳教育工作進行規范，依法治理工作則很少涉及，致使法制建設工作長期處于無法可依，甚至出現用傳統行政手段抓法制建設的現象。

第二，普法組織領導機制不夠完善。法制宣傳教育是一項全民性工作，涉及面廣，因此建立一個具有指揮全局的權威性的領導機制，是實現普法目標向更高層次邁進的關鍵所在。前些年，通過各級普法機構的努力，基本保證了普法工作的順利進行。但是，隨著普法依法治理工作的深入，工作機構不協調、不適應的問題更為突出。有些單位的領導強調工作忙，沒有把普法學習列入年度學習計劃，或列入計劃流于形式、沒有組織安排學習，大大影響了普法工作的實效。

第三，普法相關制度還不夠健全，雖然近些年在考核制度、評比獎勵制度方面有所規范，但在普法工作的責任明晰、學法時間的經常固定、制約監督制度等多方面都存在不足甚至缺失。在現實的普法工作中，普法宣傳工作由于缺乏制度上的保障，很大程度上受到主管領導認識上的影響，普法工作隨意性大，持續性差，具體工作人員的工作難度加大，整個普法工作也就很難更上一個層次。

第四，普法缺乏有效的績效評估保障機制。從長期的普法效果來看，對普法的科學評價不夠，缺乏一套實施科學評估的標準與體系；在基層，普法工作說起來重要，做起來次要，想起來做一做，忙起來放一放，導致普法工作干多少無要求，工作質量無標準，干與不干都一樣，直接影響了普法工作的深入推進；對普法效果關注不夠，工作開展重過程、輕結果，普法效果不很理想。

第五，普法宣傳的“人、財、物”保障不夠完善。隨著經濟發展，社會變遷速度加快，基層情況千變萬化，在普法經費數額不足、不能到位、不能?？顚Ｓ玫那闆r下，現有的普法經費已經很難保障普法工作高質量開展，這也在一定程度上限制和影響了普法對社會穩定、經濟發展的作用。在許多地方普法人員不足，縣區一級的普法人員僅一兩名，街鎮一級的司法所有的根本沒有成立，即使有成立基本也沒有專門從事普法工作的人員，而再到更基層的村居委會，一般都沒有普法宣傳工作的專職人員，他們往往不是專司一職，而是身兼數職，對于普法工作是有心無力。

第六，對普法隊伍建設重視不夠。普法隊伍建設是普法依法治理工作能否順利進行的根本保障。雖然多年來，我們一直十分重視普法隊伍建設，但是就目前情況來看，普法隊伍仍是一個薄弱環節。雖然我們加大了普法專職人員保障力度，但在基層單位普法工作者多數仍是兼職人員，目前鄉鎮的普法工作主要由基層司法所或綜治辦承擔著，很多鄉鎮司法所只有一至二個兼職司法助理員，司法所的人員一年中還有很大一部分時間配合鄉鎮的中心工作，且兼職人員都經常變動，僅靠一兩名司法助理員在有限的時間內開展普法工作是遠遠不夠的，工作開展的連續性差，普法效果很不理想，根本不能滿足日常普法工作需要。

第七，普法只注重規劃和計劃的制定，對普法工作缺乏嚴格的監督、考核和驗收機制，客觀上造成了“名義上人人都管都抓，實際上人人都不管、都不真抓”的局面。

二、建立完善的普法保障機制

在新形勢下，能否繼續深化普法依法治理工作，進一步提高全民法律意識和法律素質，提高全社會法治化進程，實現依法治國方略。很大程度上取決于是否有一系列適應社會形勢需要的普法規劃，我們認為，可從以下幾個方面建立普法保障機制：

一是要完善法律保障機制。法制宣傳工作的本身也必須以法律來保障。要突破普法工作在當前面臨的困惑和難題也只能依法普法。首先要健全法律、法規體系，以法律的形式確定其組織、機構、職能、責任、義務等，以確定普法依法治理工作的權威地位。通過立法來規范普法依法治理工作的各種行為，以保障全國“六五”普法教育規劃的順利實施。建議全國性的立法早日提到議事日程，盡可能在“六五”普法的前期能夠實現全國性立法。在國家立法還未成熟或還未出臺時，地方國家權力機關可先行制定地方性法規。其次，還要進一步健全完善普法依法治理工作責任制度，考試考核制度，監督制度，評比獎勵制度，并用法律法規加以確定，以規范和約束依法治理工作，進一步強化法律保障機制。

二是要強化組織領導保障機制。普法工作要深入扎實推進，組織領導是關鍵?！傲濉逼辗ㄒ婪ㄖ卫砉ぷ饕〉猛黄菩赃M展，必須形成更加科學的、統一的、強有力的組織領導運行機制?？山梃b一些省制定普法宣傳教育地方性法規的做法，對普法依法治理工作領導小組及其辦事機構的名稱、編制、經費、人員、職責、職權等作出統一規范，名稱可定為“全民普法依法治理工作領導小組和普法依法治理工作領導小組辦公室”，各級普法依法治理工作領導小組辦公室可與本級司法行政部門合署辦公，但應作為常設機構設置，單獨列編。各單位主要領導為普法依法治理工作首要負責人，分管領導為直接責任人，通過層級簽訂普法依法治理工作責任狀，把工作落到實處。對普法依法治理工作不力，導致發生重大責任事故和嚴重不良影響的單位，要追究單位主要領導的責任。

三是要強化考核評估保障機制。在制定普法規劃的同時，自上而下、分級分類、層層制定涵蓋全社會的普法監督、考核、驗收機制。不求大而空，惟求實而精，在利于操作、便于考核上下功夫；每個層面和行業，必須統一標準，用一把尺子來衡量；尤其注重階段的跟蹤考核和年終的考評驗收，年終和五年評估驗收應由上級執行。另外，各級普法專門機關和部門，要不定期的經常進行隨機檢查，并把隨機檢查情況作為考評的重要依據。“六五”普法規劃還應該在具體考核上下功夫，建立一套長效的普法績效考核評估機制，首先是明確目標，制定工作標準，定期檢查驗收，公開評比結果，對各部門，各單位的考核由“專項目標”考核提升為“重點目標”考核，加大考核力度。其次是建立領導干部法律知識水平和依法辦事能力考試考核、領導干部法律素質考察及領導干部法律知識任職資格考核等制度。以督促各單位及其主要領導認真履行職責，重視抓好普法依法治理工作，使普法依法治理工作始終充滿生機和活力。具體內容可包括組織領導、重點對象、形式載體、工作保障、工作內容、工作成效等方面，評估體系通過制度建設、工作內容、工作實效、指標設定、分值比重等方面的布局，做到普法績效評估操作可行，布局合理，提高普法工作的執行力。

四是要完善激勵保障機制。要調動起普法工作人員的工作積極性。在激勵方式上，要堅持精神獎勵與物質獎勵相結合，將表彰普法先進與個人利益掛鉤，除了授予相應的榮譽稱號外，還要使表彰在年終獎勵上以物質的方式體現，甚至我們可以建議全國普法辦、司法部與人事部溝通，把普法先進個人納入人事系統的表彰范圍。以增強表彰的權威性和效果；在表彰時間上，要加大力度，要改變五年表彰一次的慣例，因為五年一次表彰時間間隔太長，該表彰的可能離開了原崗，激勵作用不能立竿見影；在激勵對象上，要擴大激勵對象，既要在全國“六五”普法教育規劃中明確，各級黨政組織要把普法依法治理工作納入三個文明建設的各種獎項中去，廣泛表彰從事普法教育工作的先進典型及秉公辦事、依法經營、依法行政、公正司法的先進集體和先進人物，又要對廣大人民群眾中學法、知法、守法的先進個人進行獎勵，對敢于運用法律知識進行揭露行政執法人員、司法機關人員的有關違法行為，也要予以獎勵，以弘揚正氣，創造良好法治氛圍，對一些弱勢群體敢于運用法律知識進行維護合法權益的也要予以褒揚，以促進公平與正義，創建良好的和諧社會。

五是要強化監督保障機制。檢查監督是落實普法依法治理工作任務的一項重要措施。要建立健全包括立法監督、司法監督、行政監督、新聞監督和群眾監督等為主要內容的監督機制。同時，認真開展執法檢查，對查處的違法問題，要嚴格按照有關法律法規嚴肅處理，并提出整改意見，限期糾正，以保證普法任務的落實。特別是國家機關及其工作人員要依法行使國家權力，保障人民當家作主的權利得以實現。要通過建立執法責任制，全面推進依法治理工作。

六是要強化隊伍建設保障機制。普法隊伍建設是普法依法治理工作能否順利進行的根本保障。但是，就目前隊伍建設狀況來看，仍是一個薄弱環節?！傲濉逼辗ㄆ陂g，一方面可通過單獨列編定編的形式，徹底解決普法人員不足、不專的問題。另一方面要加大法制新聞隊伍、法制文藝宣傳隊伍、法制宣講團隊伍、法律服務志愿宣傳隊伍、退休老干部法律宣傳隊伍“五支隊伍”的建設力度，充分發揮他們在法制宣傳教育中的中堅作用。同時加強執法隊伍建設，提升隊伍的整體素質，堅決清除那些違法違紀人員，促進執法狀況的全面改善，以引導廣大人民群眾更好地學法、守法和依法辦事。各地方建立普法講師團、志愿者隊伍、法律顧問團、法制文藝宣傳隊等，由主要領導掛帥，一方面加強隊伍素質建設，加大培訓、深入基層、擴大宣傳；另一方面主動介入地方政府，為其中心工作積極建言獻策，充分發揮他們在法制宣傳中的中堅作用。

七是要強化經費投入保障機制。普法的順利開展離不開經費的保障，要建立普法最低經費保障機制，將普法經費列入地方財政預算，并隨地方經濟的發展而增加?！傲濉逼辗ㄆ陂g，可借鑒各地普法和一些地方黨委、政府關于加大普法經費投入的做法，由司法行政、財政等部門研究出臺具體的保障辦法，明確提出建立普法依法治理最低經費保障機制，將普法經費列入財政預算，并隨著經濟的發展適時增加。比如，蘇州市在“五五”普法規劃中就明確規定，把法制宣傳教育經費列入本級財政預算，?？顚Ｓ茫涃M標準按所轄地區人口（含流動人口）計算；蘇州市每人每年不低于0.25元，各市、區每人每年不低于0.80元；年度法制宣傳教育工作經費要確保及時劃撥，足額到位，并隨著財政收入的增長而逐年提高。江西省南昌縣也對普法經費和依法治縣經費的保障進一步作了明確，規定經費納入全縣國民經濟和社會發展總體規劃，縣級每年按人均不少于0.2元，各鄉鎮、經開區要安排專項經費，每年按人均不少于0.5元的標準核定列入同級財政預算，各部門、各單位做到?？顚Ｓ?；規定實施期間，同級財政要保障普法依法治縣辦公室必要的車輛和宣傳設備的投入，切實保證普法依法治縣工作正常運轉。各級人大應加強對普法專項經費的撥付和使用情況的監督。

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1672－4445(2011)02－0045－03

2010-12-29

鄒星（1968-），江西豐城人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事行政法研究；鐘晟（1974-），女，廣東興寧人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事政治學與法學研究。

［責任編輯：李淑蘭］