“十二五”時期江西財政體制改革思考

張憲威 鄒奮平

（1.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

“十二五”時期江西財政體制改革思考

張憲威1鄒奮平1

（1.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

“十一五”期間江西積極推進省直管縣財政體制改革和鄉財縣管體制改革，取得明顯成效。認真回顧總結“十一五”江西財政體制改革的探索與實踐，分析江西財政體制改革遇到的問題，探索“十二五”時期的江西財政體制改革，對于實現江西在中部地區的快速崛起和建設鄱陽湖生態經濟區具有重要意義。

“十二五”時期；江西財政體制改革；省直管縣；鄉財縣管；公共財政

“十一五”期間江西積極探索財政體制改革，為做大經濟總量、加快經濟社會發展發揮應有作用。本文擬回顧總結“十一五”期間江西財政體制改革的探索與實踐，分析江西財政體制改革遇到的問題，探討“十二五”時期江西財政體制改革。

一、“十一五”期間江西財政體制改革的探索與實踐

1、省直管縣財政體制改革全面推進

為緩解縣市財政困難狀況，縮小地區間財力差異，實現地區間基本公共服務能力均等化，促進縣鄉財政良性運行和可持續發展，在借鑒兄弟省市經驗的基礎上，2005年江西省選擇21個國家扶貧開發工作重點縣進行省直管縣財政體制改革試點。2007年江西省擴大省直管縣財政體制改革試點范圍，將38個轉移支付縣(市)納入改革試點范圍。2009年江西省直管縣財政體制改革試點范圍進一步擴大，全省80個縣(市)全部實行省直管縣財政體制。按照江西省財政廳的統一部署，省直管縣財政體制試點改革的主要內容是在保證各級既得利益不變的前提下，采取“八個到縣、兩個不變”政策。“八個到縣”：一是體制基數直接固定到縣。二是收入計劃直接下達到縣。三是基金收入分成直接到縣。四是轉移支付及專項資金補助直接下達到縣。五是財政結算直接辦理到縣。六是資金調度直接撥付到縣。七是各項債務直接落實到縣。八是財政工作直接部署到縣。“兩個不變”：一是市對縣支持不變。二是數據報送匯總程序不變。實行省直管縣財政體制改革后，省級財政直接結算到縣，避免地級市集中縣級財力的“市刮縣”問題發生，縮短了資金在途時間，加快了資金周轉速度，提高了資金的使用效率，進一步調動了縣級政府發展縣域經濟的積極性，強化了縣域經濟發展的自主權，有利于富民強縣，為縣域經濟發展提供了更多動力。

2、鄉財縣管體制改革扎實推進

為適應公共財政管理改革的要求和農村稅費改革后新形勢的需要，2004年12月江西省財政廳下發了《關于開展鄉鎮財政管理方式改革試點的指導意見》，對鄉鎮財政管理方式改革進行全面部署。從江西鄉財縣管體制改革的實踐來看，鄉財縣管主要是堅持“三權”不變原則，實行“六個統一”政策。“三權”不變原則：一是鄉鎮預算管理權不變。縣鄉財政之間的收入范圍和支出責任仍按規范的財政體制進行劃分，鄉鎮預算、決算草案和本級預算調整方案的編制仍由鄉鎮政府負責。二是鄉鎮財政資金所有權和使用權不變。鄉鎮財政資金的所有權和使用權歸鄉鎮，資金結余歸鄉鎮所有。鄉鎮政府的各項債權債務仍由鄉鎮政府享有和承擔。三是財務審批權不變。屬于鄉鎮財權和事權范圍內的支出，仍由鄉鎮政府按規定程序審批。“六個統一”政策即：統一編制預算、統一設置賬戶、統一收付方式、統一辦理采購、統一管理票據、統一管理村級財務。實行鄉財縣管，提高了鄉鎮財政管理水平，促進了鄉鎮政府職能轉變，鞏固了農村稅費改革的成果，推進統籌城鄉發展和農村經濟社會變革進程。

二、江西財政體制改革遇到的問題

實行省直管縣財政體制改革和鄉財縣管體制改革，產生出深遠的體制優勢。但也必須看到在財政體制改革中還存在一些問題，這些問題如不及早加以解決，勢必會影響各級政府的積極性，影響經濟和社會事業健康發展。

1、財政體制與行政體制的沖突問題

我國實行的是行政管理層次和財政層次相統一的制度，一級政府、一級財權。由于行政管理體制改革相對滯后，目前江西地方政府行政架構實行的仍然是省管市、市管縣的行政體制，而財政體制實行的卻是省直管縣，試點縣財政管理權上收，財政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，市管縣行政管理體制與省直管縣財政體制并存，不可避免地存在著財政體制與行政管理體制的沖突。從市級來說，市級黨政機構及部門仍在履行全市性事權，由于市里掌握縣里的人事權、經濟管理權限和目標考核權，縣級政府的運行在很多方面依然受到市里的制約和影響。從縣級來說，省直管縣只限于財政，沒有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場準入等經濟社會管理權的下放，無法實行真正的“強縣擴權”。尤其是工商、稅務、藥監、技監等垂直管理部門的管理體制與財政管理體制存在矛盾，如稅務部門實行垂直管理，其收入考核、人事任免、經費核撥等方面縣級政府無法調控，造成稅務部門經常與當地政府討價還價，影響了縣級財政收支的統一性和預算的嚴肅性。

2、財權與事權不對稱的問題

堅持事權與財權相結合，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，這是建立完善的、規范的、責權明晰的財政體制的核心與基礎。1994年我國實施的分稅制財政體制改革，主要是重新界定了中央與地方政府之間的事權和財權范圍，但對省以下各級地方政府之間的事權和財權劃分沒有作出統一規定，各地在推行分稅制時也沒有進行這方面的實質性改革，并且出現了事權下移、財權上收的問題，致使基層地方政府財政普遍困難。在推行省直管縣財政體制改革時，江西省也沒有對省級與省級以下各級政府的事權和財權進行相應的改革和調整。雖然實行省直管縣財政體制后減少了財政層級，但省市縣之間的事權和財權劃分依然不清晰，增值稅、企業所得稅、個人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅，致使財政收支劃分帶有很強的人為色彩，轉移支付缺乏合理的事權和支出劃分前提，影響了省直管縣財政體制的制度功效。

3、權責不對等問題

實行省直管縣財政體制后，省級財政管理幅度過寬,管理難度加大[1]。對省級來說，承擔的是更多的事務和責任，但由于管理幅度增大，管理對象數量增多，工作量劇增，人力又有限，管理壓力增大，對市縣財政管理難免力不從心。對市級來說，實行省直管縣（市）財政體制后，市對縣的財政管理職能主要體現在業務指導、督促檢查、報表匯總等方面。由于這些職能都是軟約束，縣（市）能否正常運轉與市級責任也不掛鉤，加之市級財政的工作重心向發展城區經濟和培植本級財源轉換，因此市級財政缺乏管理縣（市）財政工作的主觀能動性，客觀上也容易導致對區域內的省直管縣放手不管，造成直管縣財政管理上的真空。對縣級來說，財力和權力擴大以后，業務水平和管理能力一時難以跟上，如果缺乏監督，極易滋生腐敗，并導致投資沖動和建設政績工程，財政資金的使用效率難以保證。

三、“十二五”時期深化財政體制改革的建議與對策

“十二五”時期將是我國建立完善社會主義市場經濟體制的關鍵時期，也是深化財政體制改革的關鍵時期。“十二五”時期江西財政體制改革要緊緊圍繞加快轉變經濟發展方式的戰略目標，全面貫徹落實科學發展觀，通過實施以“公共化”為取向的一系列改革，努力建立與完善的社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體系，為經濟社會全面協調可持續發展提供強有力的財力保障，促進科學發展觀的實現和社會主義和諧社會的構建。為此，必須采取如下措施：

1、科學界定各級政府的職責

在市管縣行政體制下實施省直管縣財政體制，尤其需要明確省、市、縣的事權和財權劃分，適當調整市級政府的事權和支出責任，實現事權與財力的匹配。與世界上相對較少的政府層級相比，我國目前設置了中央、省(直轄市)、市(地區)、縣(市轄區、縣級市)、鄉(鎮)五級政府框架，在這種多層級政府結構的背景中，如何明確地方政府間職責分工、理順政府間財政分配關系成為了一個特殊難題[2]。

（1）省級政府。在地方政府系列中，省級政府處于頂端，與市縣政府形成領導與被領導的關系，承擔著促進全省社會經濟發展和實施有效行政管理的責任。一般來說，全國性公共物品如國防等一般屬于中央政府的事務。對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案，尤其需要在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權限。要理順省級政府與市縣政府的關系，省級政府要加強對市縣政府執行政策法規的督促檢查，保證政令暢通。

（2）市級政府。市級政府是介于省與縣之間的一級政府，承擔著貫徹執行中央與省級政府路線、方針、政策等經濟社會事務管理職責。在市與縣（區）政府管理責權劃分上，除國家統一確定的公安、工商、質量技術監督、藥品監督等行政管理體制外，市、區、街道辦事處的管理職責應主要體現在城市規劃審批、建設行政管理、土地與資源管理、計劃生育管理、社會治安綜合治理等方面。

（3）縣（區）級地方政府。縣（區）級政府是政府體系的組織基礎，在劃分職能時，公共服務職能應盡量下放到縣，有利于充分發揮縣（區）級政府的基礎性作用。縣（區）級政府要充分利用自身優勢，壯大自身原有產業優勢，配套拉長城市重點產業鏈，形成有自己特色的縣域經濟，統籌城鄉經濟社會發展，盡快建立城鄉經濟社會發展一體化新格局。

（4）鄉鎮政府。鄉鎮政府的主要職能是提供公共服務和社會管理。在縣與鄉職能劃分中，要突出鄉鎮政府的服務職能，鄉鎮政府工作重點應放在維護農村穩定、推進農村社會事業發展等方面，而不是招商引資。

2、加強省級政府調控能力

實行省直管縣財政體制后，省級財政管理范圍和幅度的擴大，對省級財政的調控能力提出了嚴峻挑戰。省級財政要不斷增強綜合調控能力，減少管理和調控盲區，深化部門預算改革，將部門管理資金納入財政統一管理。要改革機構設置，調整管理職責，轉變管理方式，加強省級財政部門的人員和設備力量，建立與省直管縣財政體制改革相適應的管理體制和工作機制，以適應省直管縣后業務量增加的需要，提高對縣財政的管理與監督能力。

3、加強縣級財政業務培訓和“金財工程”建設

實行省直管縣財政體制，縣級在管理思想、管理手段和管理技術等方面，在較短時間內難以適應和到位。因此，省、市財政要加大對縣財政各項業務的培訓力度，以適應新的形勢。同時，要積極推進“金財工程”大平臺建設，進一步規范省直管縣財政業務流程，實現省對市縣財政運行的實時動態監控。要規范縣級財政收支行為，人大、審計和上級財政部門要加大預算監督，促進依法行政和依法理財。要按照建設公共財政和服務型政府的要求，優化支出結構，提高財政資金的使用效率。要實行預算績效評估，增強基層政府提供公共服務的意識和壓力，避免和減少花錢隨意、辦事不力現象。

4、重新構建市與縣之間的利益關系

要賦予市級財政必要的管理權限和管理手段，以加強市對直管縣的指導和督促，提高省市兩級共同支持縣級財政發展的積極性。實行省直管縣財政體制，無形中弱化了市對縣的帶動效應，不利于城鄉統籌和區域協調發展。因此，應探索構建新型的縣與市之間的利益聯結關系，有效發揮中心城市對縣在財政和經濟總體發展上的帶動作用。對地級市本級財政進行合理定位，在促進市、縣財政平穩運行基礎上調整財政管理體制，妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關系。在充分調動縣級政府自我發展積極性的同時，地級市財政要繼續加大對縣級財政的指導和支持力度，充分發揮地級市的綜合調研、業務培訓的優勢，緩解省級財政管理壓力。

[1] 鮑晨輝.財政體制簡化之路慎行——“省直管縣”財政體制弊端分析[J].地方財政研究，2007，(1)：27-31.

[2] 賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考[J].管理世界，2005，(8)：33-37.

F812.7

A

1672－4445(2011)02－0052－03

2010-09-08

張憲威（1976-），江西玉山人，碩士，中共上饒市委黨校講師，主要從事行政管理學研究；鄒奮平（1981-），江西會昌人，中共上饒市委黨校助教，主要從事行政管理學研究。

［責任編輯：鐘 晟］