注重生活指數(shù)調(diào)查破解“隱性收入”難題

⊙ 吉建科

注重生活指數(shù)調(diào)查破解“隱性收入”難題

⊙ 吉建科

多年來，城市低保申請人家庭隱性收入難核實一直是困擾各級低保工作者的難題。本文試從社會家庭購置耐用消費品能力的一般規(guī)律中，對家庭易難測硬件資產(chǎn)分值量化，以衡量一個家庭的實際生活指數(shù)。這一方法應用到城市低保入戶調(diào)查中，具有一定的科學性、合理性和可操作性。

一、城市低保申請人家庭收入難核實簡析

在城市低保申請人或已納入保障范圍的下崗、失業(yè)人員及其它城鎮(zhèn)家庭中，除“三無對象”、年老體弱及重病、重殘等無法從事正常勞動者外，有相當一部分對象或靠打零工維持生計，或憑個人技能賺取收入，或持積存炒股認券獲得回報等。總之，他們中多數(shù)都要盡可能結(jié)合自身實際或多或少有從業(yè)收入。而有些對象憑借自身努力和打拼，實際生活水平還比較高。國務院《城市低保條例》明確規(guī)定：“管理審批機關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問及信函、索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實”。山西省《城市低保實施辦法》也規(guī)定家庭收入包括儲蓄存款、股票等有價證券及孳息在內(nèi)的十項應記入家庭收入范圍的內(nèi)容。但在實際工作中，就申請人家庭收入情況調(diào)查卻屢屢遭遇尷尬而無所適從。

一是以社會靈活務工為主要收入來源者，其從業(yè)選擇多以勞動技能簡單，憑借體力做工的社會雜業(yè)為主，如搬石、推沙、背磚、提泥等臟活累活。而且是有活就出工，一天能掙40～50元；無活則歇息，很可能幾天都無活可做。他們一般都是私下互相聯(lián)系，達成口頭意向。從業(yè)特征呈靈活性、流動性、季節(jié)性。從業(yè)客體呈短期性和不確定性。因而，收入也很不穩(wěn)定，使得基層低保工作人員對他們的收入核實根本無從入手。

二是憑借個人專業(yè)技能從事諸如維修、貨運、裝飾、油漆等并可掙取不菲收入的技能型人員。其往往直接與家庭個體構(gòu)成主客體勞務關(guān)系且用工市場廣闊。從業(yè)特點是專業(yè)性強，收入高，結(jié)算快且多以現(xiàn)金方式結(jié)算，工資不拖不欠。但其真實收入?yún)s很難調(diào)查清楚。首先是在我國尚未建立收入申報制度和誠信制度不完善的時下，他們?yōu)榱算@空享受低保，根本不如實申報家庭收入。其次是支付工資或報酬的個體家庭也不會如實出具證明。再則通過鄰里訪問也很難了解他們的真實收入。所以，這部分家庭的實際收入存在極大的隱蔽性。

三是在下崗、失業(yè)群體中也不乏家庭成員穿著講究、住房裝飾高檔、日常生活支出大方的“精英”。這些人離開企業(yè)單位后，確實再無就業(yè)處所，也核查不出有何經(jīng)營項目。但是，在個人消費方面，穿的是名牌裝，抽的是高檔煙，喝的是上等酒，卻還是要以失業(yè)無收入為由申請低保。基層低保工作人員通過走訪鄰里，猜測可能有存款或在炒股。當調(diào)查人員到幾家銀行核實時，卻無一例外地以保護當事人隱私為由被婉言拒絕。現(xiàn)實中此類情況雖系少數(shù)，但在制度層面由于缺乏一套科學量化實際生活指數(shù)指標體系，僅憑工作人員經(jīng)驗主觀判定是否納入保障范圍，既難于避免隨意性，又會遇到許多不必要的紛爭和遷怒。

二、合理設置家庭生活指數(shù)分值

每個有勞動能力的社會成員，都會盡可能把為家人創(chuàng)造豐厚物質(zhì)條件，努力提高生活品質(zhì)視為自身價值的直接體現(xiàn)。這既符合自然法則，亦符合人性特點。所以，一個家庭是否有收入，生活水平高低，一般都能夠從家庭成員的吃、穿、住、用基本消費面折射出來。這就為城市低保工作突破家庭隱性收入難核實的藩籬，通過入戶調(diào)查多維度評估實際生活水平找到了切入點。據(jù)此，我們不妨重點對家庭易觀測硬件逐項分值量化，構(gòu)建一套足以衡量申請人家庭實際生活指數(shù)分值評估體系。進而，通過入戶調(diào)查實地對照記分，將那些靠打工維持生計且實際生活指數(shù)分值低的家庭納入城市低保并在補差標準上給予傾斜。同時，避免將那些收入難以查實，但實際生活水平高的家庭納入低保范圍。

（一）基礎分值構(gòu)成

基礎分值系一個普通家庭為維持正常生活應當擁有的基本住房和生活必需品而設置的分值。例如：我們可按略高于當?shù)厣夏耆司幼∶娣e確定基本住房分值為300分，對住房進行一般性粉刷計50分，應當具備的生活必需品計50分，共計400分作為一個普通家庭的基礎分值。在申請人收入無法調(diào)查核實情況下，以基礎分值為參照，通過實地調(diào)查逐項計分。實際生活指數(shù)分值低于基礎分值的家庭為困難家庭；實際生活指數(shù)分值與基礎分值持平的家庭為一般困難家庭；實際生活指數(shù)分值高于基礎分值的家庭為次困難家庭。而實際生活指數(shù)分值達到或超過700分的家庭則不予納入低保范圍。

（二）調(diào)查項目計分

計分項目設置應從調(diào)查人易于觀測接受調(diào)查家庭的住房，室、內(nèi)外裝飾以及高值高耗非生活必需品購買力等不同層面綜合衡量家庭生活指數(shù)。據(jù)此，必須制定一套客觀反映城市低保申請家庭實際生活的調(diào)查項目設置和計分標準，供基層入戶調(diào)查人員實地調(diào)查時對照記分。我們可以從以下三大類若干小項制定分值標準。

住房類：擁有基本住房自古至今皆為文明社會人類共同向往和追求的基本安身目標。但能夠擁有高、大、全的住房條件，通常是經(jīng)濟基礎較好的家庭。現(xiàn)實生活中通過自身奮斗創(chuàng)造舒適寬大的住房無可厚非。但對那些有能力新購（建）、改建高大全住房，卻還要向國家伸手要低保待遇的家庭則應予以堅決制止。基于此，我們可按高于或低于人均住房面積標準1m2各計正負2分；從申請低保時計，五年內(nèi)新購（建）住房計正50分；居住6～20年的住房不計正負分；居住21年以上的住房計負50分；對無力購（建）住房而租房居住的（不包括因從業(yè)需要異地租房戶）家庭計負200分的模式設置住房類分值標準。

裝飾類：僅從單一住房面積、購（建）房時間，或許不能夠準確反映家庭實際生活情況。所以，就住房條件在整個生活指數(shù)分值評估體系中所構(gòu)成的分值也只是一小部分。但隨著建材市場新型材料不斷更新?lián)Q代，在住房裝修方面卻較能折射家庭經(jīng)濟實力。在設置分值項目時，則盡可能將屋內(nèi)吊頂處理，墻體漆面或貼壁紙、鋪設地板材質(zhì)、櫥、衛(wèi)設施、燈具配置、沙發(fā)、茶機、餐桌等設為記分分值。對庭院式家庭可增設外墻瓷磚貼面，涂料粉刷，專用車庫等實體分值。

高值高耕資產(chǎn)類：除將上述住房面積和住房裝飾逐項設置分值外，非生活必需高值高耗資產(chǎn)擁有程度則更能體現(xiàn)家庭生活品質(zhì)的高低。我們還可將鋼琴、空調(diào)、大屏彩電、壁掛爐、電腦、電烤箱、電滋爐、消毒柜、摩托車等可能擁有的家庭硬件設施按價值高低設置相應分值。擁有家庭轎車（含四輪以上機動車輛）的可一票否決不得納入低保范圍。據(jù)此，就形成一套包括住房、裝飾、資產(chǎn)類全方位家庭生活指數(shù)分值評估體系，使家庭隱性收入顯性化。

為方便調(diào)查人實地對照記分并形成重要的低保檔案資料，可將上述調(diào)查記分項目設置到入戶調(diào)查表中。并實行誰調(diào)查、誰簽字、誰解釋制度，從調(diào)查制度及實際調(diào)查中確保生活指數(shù)分值真實，調(diào)查對象認定準確，未保對象有理有據(jù)。防止和規(guī)避調(diào)查人員主觀判定和舞弊現(xiàn)象。

三、家庭生活指數(shù)分值化應用

（一）破解隱性收入的“利器”

在城市低保申請人家庭收入無法核實的情況下，基層低保人員應用家庭生活指數(shù)計分辦法，將實地看到的家庭硬件設施對照分值標準逐項進行客觀計分。然后，通過尋問當事人，訪問鄰里并結(jié)合實地感觀進行主觀評估，提出應當納入或不予納入保障建議及理由，為搞好城市低保工作把好第一道入口關(guān)。家庭生活指數(shù)分值化的應用，突破了申請人家庭隱性收入難核查的難題，在實際操作中有一定的科學性、合理性和認同感。

沁水縣民政局為規(guī)范城市低保管理，于5至10月半年時間對全縣已享受和未享受城市低保的家庭按照新制定的一系列制度規(guī)定實施重新申報和審核認定。在入戶調(diào)查階段首次應用家庭生活指數(shù)記分辦法對全縣受理的2458戶5316人申請城市低保待遇家庭展開一戶不漏拉網(wǎng)式入戶調(diào)查。審核認定工作伊始，不少人還是抱著所在企業(yè)已倒閉改制，自己也失業(yè)多年，至于自己現(xiàn)在干什么？能掙多少錢？管理人員不可能調(diào)查清楚的僥幸心理再次提出了申請。還有一些更為“精明”者則提前與周圍鄰居打招呼，施小惠以統(tǒng)一口徑構(gòu)筑防線。基層工作人員正是憑著一張入戶調(diào)查表，將進入每個申請家庭實地看到的硬件設施逐項記入分值，讓戶主核對后簽字確認。入戶調(diào)查結(jié)束后，在民主評議會上，調(diào)查人員還是憑著每份入戶調(diào)查表記錄將被調(diào)查對象的實際生活指數(shù)分值及調(diào)查組意見向評議組匯報。僅在入戶調(diào)查階段，全縣就有642戶1759人因不如實申報實際收入，但家庭生活指數(shù)分值達到或超過700分封頂線的家庭被分值量化在低保門坎外。經(jīng)我們實踐檢驗，在家庭生活指數(shù)分值化調(diào)查應用中，一個家庭因某項分值較高（家庭轎車除外）是不應該也不可能被擋在低保門外。但接受調(diào)查家庭擁有多樣非生活必需品且各項分值項目均超記分標準，則足以證明這樣的家庭實際生活水平很高，理應被擋在低保門坎外。這正是構(gòu)建生活指數(shù)分值評估體系的制度設計初衷。

（二）調(diào)節(jié)差額補助的扛桿

在城市低保實施分類救助中，對那些客觀顯性群體諸如：三無對象、年老體弱、重病、重殘、子女上學、憨呆癡傻、精神病人以及單親困難家庭等，可以通過主觀觀察和相關(guān)證明佐證并給予重點救助。但對于一般困難家庭群體，由于物質(zhì)基礎、個人素質(zhì)、家庭人口、社會背景、親友資源等千差萬別，反映在實際生活方面差異也較大，在城市低保補助中對一般對象實行統(tǒng)一標準也有失公平，如對這部分群體實施不同補助標準則難度更大。一是僅憑工作人員主觀判定難以避免隨意性；二是每個家庭之間情況千差萬別難以確定救助標準；三是沒有一套量化標準難以操作。而家庭生活指數(shù)分值化應用，在很大程度上可解決這些難題。在具體操作中，以接受調(diào)查家庭實際生活指數(shù)分值為依據(jù)，以400分基礎分值為中界，生活指數(shù)分值每少50分，每人每月可在當?shù)厝司卵a差基礎上增加X元補助，生活指數(shù)分值每高50分，則每人每月在當?shù)厝司卵a助基礎上調(diào)低X元補助。以生活指數(shù)分值為扛桿，在低保金補助上盡可能體現(xiàn)合理。

當然，就家庭生活指數(shù)分值量化項目未必全部涵蓋所有申請人家庭可觀測硬件，所制定的計分標準也未必絕對準確合理，仍需要在實踐中不斷探索完善。應用分值扛桿調(diào)節(jié)差額補助可做的功課還有很大空間。尤其要指出的是，應用這一制度還必須有相關(guān)的配套措施：一是必須有一支素質(zhì)高、講原則、能吃苦、相對穩(wěn)定的基層低保隊伍；二是在實際操作中避免一味機械地使用指數(shù)分值，遇到突出個案還需要綜合分析對待；三是繼續(xù)完善民主評議和張榜公示制度，形成調(diào)查、評議、公示互為補充的運行機制，確保低保對象認定準確、補助資金公平合理。

（作者單位：山西省沁水縣民政局）