美國企業工會選舉的法律保障初探*

劉道強

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

［他山之石］

美國企業工會選舉的法律保障初探*

劉道強

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

美國企業工會選舉是其集體談判制度的重要組成部分。美國企業工會選舉的法律保障包括確認談判單位、舉行工會選舉及其相關的勞動爭議處理。美國企業工會選舉的法律保障具有制定法與判例法相結合、政府中立、程序公正和保障企業民主等特點。這對構建我國的集體協商/談判制度有著積極的借鑒意義。

美國;企業工會;選舉;法律保障

美國是一個發達的市場經濟國家，它的集體談判制度有著自己鮮明的特點。其中，工會選舉的法律保障問題就頗具代表性。本文擬通過對企業工會選舉過程的梳理，歸納出美國企業工會選舉在法律保障方面的基本特點和價值追求，以期有助于我國集體協商/談判制度的發展和完善。

1935年美國通過了《國家勞資關系法》 (亦稱《華格納法》或《瓦格納法》)。根據該法案，建立了國家勞資關系委員會 (National Labor Relation Board，NLRB)。主持工會選舉是該委員會的中心任務之一。企業工會選舉是在一定的單位內進行的，所以，工會選舉的前提必須首先確定選舉單位，該選舉單位即是未來集體談判中的談判單位 (bargaining unit)。

一、集體談判單位的確認

所謂談判單位，是指“在集體談判中，由工會代表的一個雇員團體。工會對于工會內的雇員具有排他的談判代表權。”［1］(P94－95)

(一)原則規定

美國集體談判中的工會可能代表一個工廠，也可能代表一個公司，還可能代表一個行業或地區。因此，談判單位的確認是舉行集體談判的必要前提。

談判單位的確認通常由雇主和工會協商同意，再經國家勞資關系委員會認可。但是，由于雙方雇主和工會常常會有不同的利益考量，在很多情況下，雇主和工會不能就談判單位達成一致。例如，工會往往傾向以規模較小工廠為談判單位，因為在這樣的單位里，工會比較容易爭取到大多數雇員的支持。雇主則更愿意以較大規模的工廠為單位，因為，按照《華格納法》的規定，在談判單位里，工會的支持率如果低于30%，工會就不能代表工人參加集體談判。

確認談判單位的最終決策權主要掌握在國家勞資關系委員會手中。根據《華格納法》的規定：“為了保證雇員能充分自由地行使本法保障的權利，委員會須在個案中決定雇主單位、行業單位、工廠單位或其中的一部分，作為進行集體談判的合適單位。”［2］但是，什么樣的單位才是“合適單位”，法律并沒有給出明確統一的標準。這是由于在現代復雜的社會經濟生活中，各行業、產業的情況千差萬別，難以作出統一的規范。當然，國家勞資關系委員會在決斷時，還是會考慮一些相對固定的因素：比如該單位中的雇員在工資、工時和工作條件方面的相互聯系、歷史上的談判單位、雇員的意愿、公共利益等。

(二)國家勞資關系委員會在實踐中的作用

在實踐領域，國家勞資關系委員會對于集體談判單位的確認問題有很大的裁量權。“在Pittsburgh Plate Glass案中，美國聯邦最高法院認定，只要委員會合理地行使了它的職權并有證據支撐它的決定，聯邦法院就不應干預委員會對談判單位的指定。時至今日，法院也極少推翻國家勞資關系委員會對談判單位的決定。”［3］現以企業中的手工業者群體能否建立獨立的談判單位為例，具體說明國家勞資關系委員會在談判單位確定中所起的作用。

所謂企業中的手工業群體主要指在企業中從事手工技術勞動的雇員，包括電工、管工、木匠、磚瓦匠和其他學徒工人。從《華格納法》的規定來看，在集體談判中，企業中的手工業者群體和生產工人都是由產業工會(industrial union)來代表的。但是，手工業者卻往往認為，與產業工會相比，傳統的手工業者工會 (craft union)才能更好地代表他們的利益。1954年，國家勞資關系委員會在判例中擴大了手工業者的自主權，即除鋼鐵業、制鋁業、木材業和濕磨業4個產業之外的其他產業中，只要工人能真正組成一個手工業者工會，就可以自動脫離產業工會。勞資關系委員會把上述4類產業排除在“自動”脫離規則之外，是因為委員會認為，“在這4類產業中，手工業者的工作與生產過程是如此的密不可分，把它們認定為獨立的談判單位會破壞良好的勞動關系。例如，任何一個手工業團體的罷工都會破壞工廠的運作。”［4］(P109)“自動”脫離規則一直適用到1966年，在1966年的Mallinckrodt案中，國家勞資關系委員會的判例提出了企業手工業者確立獨立談判單位的新規則。該規則規定，無論何種產業，只要符合一定條件，手工業者都可以組成獨立的談判單位，而是否符合一定條件，必須由國家勞資關系委員會來作出判斷和裁定。 《華格納法》關于手工業者成立獨立的談判單位問題語焉不詳，基本上是默認過去的傳統。國家勞資關系委員會在該問題上通過眾多案例，對手工業者和企業雇主的利益平衡進行了反復的探討，最終形成了以穩定現存工業關系為主旨的Mallinckrodt規則，這一規則直到今天仍在適用。

二、集體談判工會的選舉

集體談判單位確認解決的是“為誰談判”的問題，即確定集體合同權利主體的范圍。集體談判工會選舉解決的是“誰來談判”的問題，即通過雇員的秘密投票，以及國家勞資關系委員會根據投票結果，賦予工會談判主體資格的過程。

正如《華格納法》第9條 (a)項規定：“一個單位的多數雇員為進行集體談判而指定或選舉的代表，乃是該單位全體雇員就工資、工時或其它就業條件進行談判的唯一代表。”該條 (e)項規定： “當一個根據第9條(a)款規定有代表性的勞工組織向委員會正式提出請愿書，宣稱一個單位里30%以上的雇員要求確認由該組織同這些雇員的雇主達成協議，要求參加該組織為會員作為在該單位就業的一個條件時，委員會在聽取陳述之后，如不存在代表權的問題，要在這些雇員中舉行一次秘密投票，并將結果正式通知該勞工組織和雇主。”［5］(P225－227)

(一)工會選舉的程序

工會選舉主要包括4個步驟：

1.申請

在一個合適談判的單位中，如果工會向雇主提出了代表雇員談判的要求，雇主一般會要求國家勞資關系委員會給予正式確認。然后，工會可以向該機構下屬的地區辦公室提交確認申請。假如在一個談判單位中，兩個或兩個以上的工會都提出了能夠代表大多數雇員進行談判，在這種情況下，雇主也可以提交確認申請。地區辦公室收到申請后，進行編號登記，再安排相應的區域審查員對工會的支持率等相關情況進行初步審查。如果雇主同意該工會的談判代表資格，那么，則由區域審查員制定協議書，其中包括談判的決定方式、選民資格的確定方法以及談判時間和地點等內容，并同時約定對不公正勞動行為 (unfair labor practice)的處理程序。協議書經雙方簽字之后，地區辦公室將以書面形式確認雙方協商的結果。這是一種未經雇員選舉就確定了工會談判主體資格的情況。在國家勞資關系委員會受理的代表權案件中，多數是通過這種協商方式處理的。

2.調查與聽證

在工會或雇主向地區辦公室提交申請后，如果雇主要求國家勞資關系委員會正式確認工會的代表權，區域審查員要對申請信息再次審查。然后，以地區主任的名義制作聽證請求書，報送駐華盛頓的國家勞資關系委員會。委員會如果認為請求材料符合基本的要求，則安排舉行聽證會。在這一階段，調查和聽證所涉及的主要內容有：雇主的業務具有州際影響力，這是國家勞資關系委員會管轄權所要求的;存在真正的代表權問題，并能充分體現雇員的利益;談判單位合適、談判機構的資格符合要求;遵守法定期限。［6］(P115)

3.工會選舉

聽證會后，如果勞資關系委員會認為該請求符合選舉條件，則指令地區主任安排投票選舉事宜。選舉決定書會及時送達當事人、地區主任及其他相關人員手中。接著，地區主任把當事各方召集起來，擬定選舉的時間、地點和日程，并把選舉信息至少在選舉日前48小時公布。

選舉通常由一個區域審查員主持。選舉所需時間因參加人數的多寡而不同，多則一天，少則幾個小時。選舉票當場發放，選舉過程最顯著的特點是投票具有秘密性。“在投票選舉的地方建有專門的投票站，投票人親自在上鎖或密封的投票箱投票。工會和雇主都安排正式的觀察員，幫助檢查工資清單，以核實選民資格，還負責看管投票箱、引導投票人，并當場開箱計票。”［7］(P118)

經過計票，獲得多數選票的工會成為代表該單位談判的“唯一”代表。這種“多數選票，全體代表”的原則被稱為多數代表原則 (majority rule)。多數代表原則在實踐中的廣泛適用，大大減少了雇主借助公司工會或與雇員個人談判的方法對雇員集體談判權進行干預的機會。

4.授權確認

如果國家勞資關系委員會認為工會的選舉體現了雇員的個人意愿，那么就會對獲得多數雇員支持的工會進行書面的授權確認。該授權確認能夠從法律上保障工會享有如下權利和義務。“它排除了任何可能動搖工會作為特定談判單位的唯一談判機構地位的可能性。這一地位對雇主至少有一年的拘束力，在這期間，雇主必須和該工會進行談判。一年后，雇主也必須繼續談判，除非有合理的理由懷疑工會能否繼續得到多數雇員的支持。國家勞資關系委員會在一年或三年 (如果合同有效期為三年)內將不再接受任何競爭對手的申請。被授權確認的工會在某些情況下可以組織罷工，而不必擔心會遭到不公正勞動行為的起訴。”［8］(P118)

(二)勞資關系委員會對工會選舉中不公正勞動行為的規制

在工會選舉確定后和正式選舉前的時間內，雇主和工會都會利用這段時間展開競選活動。雇主會千方百計地動員雇員放棄對工會的支持，而工會則想方沒法保持雇員對工會的信任。在選舉活動中，如果雇主或工會的行為影響到雇員的自由選擇權，國家勞資關系委員會就會宣布此類選舉無效，重新舉行選舉或作出其他認定。

《華格納法》的第8條，列舉了7項不公正勞動行為的表現。主要包括干涉、限制或壓制雇員行使自己的合法權利;控制或干涉任何勞工組織機構的成立和管理;以歧視性的方式雇傭或終身雇傭或以任何條件鼓勵或打擊任何勞工組織的成員;打擊或歧視任何依法起訴或作證的雇員;拒絕同其雇員的代表簽訂集體合同。上述規定是裁決不公正勞動行為的主要法律依據。

除此之外，勞資關系委員會還在自己的司法實踐中，形成了一些新的審判標準和規則。這些規則用來禁止雇主或工會在競選期間對雇員暗示、威脅或進行恩惠許諾。其目的是創造一種雇員能不受雇主或工會任何一方影響而自由選舉的“實驗室”一般的環境。“在選舉過程中，委員會的功能就是提供一個實驗室。在這樣的實驗室中，雇員能在沒有任何壓抑的狀態下表達自己的意愿。”［9］

三、美國企業工會選舉法律保障的特點

20世紀30年代以來，作為集體談判重要組成的企業工會選舉的法律體現出以下幾個主要特點：

1.制定法與判例法相結合

1935年的《國家勞資關系法》(即《華格納法》)構成了勞資關系法的基石，其后，僅有1947年的《塔夫脫——哈特萊法》和1959年《蘭德勒姆——格里芬法》對《華格納法》作了修正，但并沒有動搖其基礎地位。《華格納法》對“雇主”、 “雇員”、 “勞工組織”等基本概念，以及國家勞資關系委員會、雇員的權利、不公正勞動行為、代表和選舉等基本問題都作了集中規定。由此可知，美國調整勞資關系的法律具有明顯的制定法的特征。與此同時，國家勞資關系委員會和聯邦法院在調整勞動關系方面，也發揮了很大的作用，使美國勞動關系法又呈現出判例法的特點。以有關企業工會選舉的法律為例，一方面，國家勞資關系委員會通過指令和裁定，對工會選舉中的不公正勞動行為進行規制，形成了一系列法律規則;另一方面，聯邦巡回法院和聯邦最高法院，則借助處理對勞資關系委員會判決的上訴或者通過賦予委員會的命令以司法強制力來影響勞資關系法律。

《華格納法》和根據這部法律設立的國家勞資關系委員會，是美國勞資關系法領域制定法和判例法相結合的集中體現。二者在調整勞資關系方面分別發揮著穩定性和靈活性的作用，較好地適應了社會發展的需要。

2.政府中立、程序公平

盡管聯邦政府的作用貫穿集體談判的始終，然而，政府并沒有直接介入勞資關系的實體權利義務關系的確定過程。在上文的分析中我們看到，在整個工會的選舉過程中，從提交申請、調查與聽證，到主持選舉、授權確認，無不體現出國家勞資關系委員會對程序公平的重視。政府的目標是保持中立，為在現實中失衡的勞資關系尋找新的平衡。

在資本主義走向市場化、工業化的過程中，作為個體的雇員其弱勢地位進一步凸顯，即使他們組成了工會，但由于沒有國家法律的保障，其團結權、集體談判權和爭議權等勞權也不能得到有效行使。面對30年代的空前大危機，羅斯福總統從過去的自由放任政策轉向對經濟和社會的全面干預。但是，國家干預的目的不是消除勞資矛盾，而是以國家的權威，恢復失衡的勞資關系中的力量對比。一方面，通過制定和實施《公平勞動基準法》，保障雇員的最低工資、工時等基本勞動條件;另一方面，通過集體談判，為雇員能根據社會經濟的發展而相應地改善自身的勞動條件、提高生活水平，提供一種有效的制度保證，最終使整個社會持續、穩定地發展。

3.保障企業民主

一般認為， “勞權關系中的勞方，包括勞動者和工會，是勞權關系中的權利主體。…勞動者是這一權利的意志主體和最終享有者，工會是這一權利的形式主體和具體實施者。”［10］(P112－113)在美國企業工會選舉中，雇員根據多數代表原則選舉工會，既是自由表達意志的民主形式，又是連接意志主體和形式主體的具體方法。

在通常的意義上，民主表達了這樣一種觀念：“受一個團體的決定所影響的所有的人都能夠參與到這個決定的決策過程中。”［11］(P23)“多數選票，全體代表”的選舉方式一方面體現了雇員的民主參與性;另一方面，在選舉中獲勝的工會將代表全體雇員進行談判，使得一個談判單位中只能存在一個具有談判權的工會，保證了集體談判的有序和穩定。羅斯·威亞德 (Ruth Weyand)教授曾這樣評價多數代表原則與企業民主的關系：“我們的法律能否提供一種使工人獲得企業民主的構架，依賴于法院和行政機構如何在集體談判中適用多數代表原則。”［12］(P556)

美國企業工會的選舉從談判單位的確立、工會的選舉，到選舉過程中不公正勞動行為的處理，都有一套嚴密的法律制度加以保障。我國集體協商制度在法律法規建設，獨立、平等的談判主體的培育，勞動爭議的處理機制等方面尚有諸多不足之處。對于國外的成功經驗，我們不可能生搬硬套。但是，西方市場經濟國家在制度設計中體現出來的基本價值理念，我們是需要分析、鑒別、吸收和借鑒的。建立健全相關法律制度，發揮政府的引導作用，通過民主的機制，賦予協商/談判主體獨立、平等的地位，應是我國集體協商/談判制度建設中所要著力追求的目標。

［1］、 ［6］、 ［8］Michael R.Carrell，Christina H eavrin，J.D.，2001，Labor Relations and Collective Bargaining：Cases，Practive，and Law 6th ed.Upper Saddle River，New Jersey.

［2］National Labor Relation Act 29 U.S.C.§159

［3］Pittsburgh Plate Glsaa Company v.NLRB，313 U.S.146 1941

［4］Benjamin J.Taylor，Fred Witney，1996 Labor Relation Law 7th ed.A Simon＆Schuster Company Englewood Cliffs，New Jersy

［5］周劍云.美國勞資法律制度研究 (1887——1947) ［M］.北京：中央編譯出版社，2009.

［7］ Avery Leiserson，1942，Certification of Collective Bargaining Representatives Public Administration Review Vol.2，No.4(Autumn)

［9］General Shoe Corp.77 N.L.R.B.124，1948

［10］常凱.勞權論——當代中國勞動關系的法律調整研究［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

［11］Susan Orr，2008，Forming the Union：Representation，Constituencies，and Bargaining Units Western Political Science Association，Annual Meeting.

［12］Ruth Weyand：Majority，1945，Rule in Collective Bargaining Columbia Law Review，Vol.45

A Study on the Legal Security of Trade Union Election in American Enterprises

Liu Daoqiang
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

Trade union election in American enterprises is an important part of its collective bargaining.This paper explored the certification of bargaining unit，the procedure of trade union election and interrelated settlement of disputes.On this basis，we conclude that the legal security of the trade union election in American enterprises has the characters as follows：the integration of statute law and case law;neutrality of government and procedure fairness;security of enterprise democracy.We can learn something from American when we construct our collective consultation or collective bargaining system.

America;trade union election;legal security

D413

A

1673－2375(2011)02－0067－04

［責任編輯：曾 軍］

2010－12－01

劉道強 (1970—)，男，山東鄒平人，中國政法大學法學院博士研究生，主要從事美國勞動關系法和美國法制史研究。

本文系2007年教育部人文社科項目第2號《中外司法改革對社會改革影響的比較研究》 (項目編號：07JA820012)，中國政法大學基本科研業務費專項資金資助。