中國集體合同制度法律建設的思考*
——從地方立法看發展走向

鄭橋

(中國勞動關系學院 勞動關系系，北京 100048)

中國集體合同制度法律建設的思考*
——從地方立法看發展走向

鄭橋

(中國勞動關系學院 勞動關系系，北京 100048)

市場化以來，中國的集體合同制度發展迅速，但法律制度上的缺陷與不足制約著集體合同制度的有效運作與實際作用的發揮。近年來，各省市制定了一批集體合同制度的地方立法，其中不乏創新之舉。分析評述各地方立法的新意與特點，可以從中看出集體合同制度法律建設的趨勢與走向。

集體合同;法律法規;地方立法

中國的集體協商集體合同制度是伴隨著市場化改革的進程啟動和發展的。從1995年《勞動法》出臺、集體合同制度開始建立至今，集體合同制度的基本法律框架已經構建起來，相關法律法規涵蓋了集體合同制度的主體、內容、程序、爭議處理和法律責任等諸多方面。

在實踐層面也有了大規模、高速度的推進。集體合同簽訂的數量以及覆蓋的范圍迅速擴張，迄今為止，全國企業職工的65.2%已經被集體合同覆蓋。截止到2009年，全國簽訂集體合同124.7萬份，覆蓋企業 211.2萬個，覆蓋職工16196.4萬人。全國簽訂工資專項集體合同51.2萬份，覆蓋企業90.2萬個，覆蓋職工6177.6萬人。①見《2009年工會組織和工會工作發展狀況統計年報》，《中國工運》2010年第5期。

在集體合同制度快速、大規模推進的同時，一個重要的問題顯現出來：如此之多的集體合同是否真正發揮了作用?答案并不樂觀。市場化以來，中國勞動爭議的數量持續上升，勞動爭議規模和影響增大。值得注意的是，在不斷攀升的集體爭議當中，涉案人數在3人以上的群體性事件經常發生，且有繼續擴展的趨勢;而集體爭議的另一種類型——集體合同爭議卻非常罕見。非正規的、突發性沖突成為勞動關系矛盾的重要表現形式。本應提供博弈平臺的正規的集體合同制度卻被拋在了一邊。這從一個側面表明，集體合同在勞動關系調整中的作用有限。2010年春夏之交從沿海地區開始的工潮事件，基本上都聚焦于工資的決定和增長機制。雇主單方面決定工資并長期壓制工資增長，引發了工人們的強烈不滿，之后，罷工、談判、增資模式開始蔓延。這種體制外的、非正常啟動的工潮行動，從一個側面反映了，已經運行十幾年的工資集體協商并沒有發揮實際的作用。

現實中我們看到不少集體合同，大都是格式化、文本化的，大量條款直接照搬法律條文，主要功能是承諾遵守法律，而沒有任何企業特點、行業特色;被集體合同覆蓋的許多職工根本不知道有集體合同存在，更不了解集體合同有什么用途。集體合同形式化成為非常普遍的現象。

集體合同制度的運行狀況實際上是勞動關系狀況的集中體現。中國集體合同制度目前的現狀，與市場經濟的發育、勞動關系雙方主體的需求、法律的健全和體制構架的適應程度等密不可分。本文特別要關注的是集體合同制度法律建設層面的問題。

一、集體合同法律制度建設現狀

作為一項勞動法律制度，集體合同制度的法律規范對該制度的實際運行有著至關重要的影響。法律制度的缺陷與不足，肯定影響和制約集體合同制度的順利發展。

中國集體合同制度立法的基本現狀是，從1994年《勞動法》出臺，集體合同制度開始啟動至今，還沒有一部關于集體合同制度的專項立法，涉及集體合同制度的條款分散于各種不同的法律法規當中。比如1994年出臺的《勞動法》、1992年制定并于2001年修訂的《工會法》、2007年出臺的《勞動合同法》，每部法律當中涉及集體合同制度的條款少則三四條，多則五六條;這數量極少的條款所規定的事項都比較宏觀、原則; 《集體合同規定》、 《工資集體協商試行辦法》對集體合同制度的規定比較詳細，但這些法規的層次不高，均為勞動社會保障部的部頒規章。所以，整體上看，集體合同立法與迅速發展的社會需求極不適應。

在現有立法當中，對集體合同制度的一些關鍵環節，缺乏必要的、明確的規定，導致集體協商工作的具體運行遇到程度不同的障礙。

第一，法律對于雇主方的談判義務沒有嚴格規定。《勞動法》第三十三條規定：“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同。”“可以”一詞引發了很大爭議。很多企業以此為借口，抵制、逃避進行集體協商，他們有意無意地把“可以”一詞解讀為選擇性條款。加之對于無故拒絕集體協商的行為，缺少實際的處罰措施。所以，勞方的集體協商權能否實現實際上取決于資方是否認可。在市場經濟國家的相關立法當中，均有對雇主談判義務的規定。比如在美國，就將“拒絕與雇員代表真誠地談判”確認為不公正勞動行為，可以提交國家勞工關系委員會進行裁決。［1］(P144)類似法律規范既是對雇主談判義務的規范，也是對工會談判權的實現提供保障。我國法律當中缺少了這方面的規定，同時，如果工會和工人沒有被賦予集體行動的權利，在雇主方面拒絕進行集體協商時，勞動者一方基本上無力與之抗衡，談判的啟動就受到制約。

第二，集體協商的層級主要限定在企業層面，區域性、行業性集體協商的級別與范圍非常有限，束縛了勞方的談判空間。我國集體合同立法大都把進行集體協商限定于企業層面，《勞動法》、《工會法》都是如此。《勞動合同法》出現了一些變化，如第五十三條規定：“在縣級以下區域內，建筑業、采礦業、餐飲服務業等行業可以由工會與企業方面代表訂立行業性集體合同，或者訂立區域性集體合同。”這是中央級別立法中首次明確規定高于企業層面的集體協商。但是，這種區域性、行業性協商的范圍還是有一個限定的，主要限于縣級以下、建筑業、采礦業、餐飲服務業三個行業。

對于集體協商談判級別的限制，在實踐當中帶來了一些問題。

首先，具體承擔集體協商工作的企業工會面臨體制性障礙。企業工會的生存與發展與企業密不可分，工會干部在企業里的雙重身份影響其獨立性和代表性。企業工會干部同時又是企業雇員的雙重身份，影響著工會干部的定位。非公企業中依附老板的工會、國有企業中工會干部的行政化特征，都會影響工會干部的獨立性與代表性。在這種背景下，要求企業工會代表職工與本企業行政進行協商、談判，確定工資、工時、勞動條件等涉及職工和企業雙方利益的重要問題，具有極大的難度。沒有企業管理方的認可與配合，多數企業工會干部不愿、不敢、也不能坐在企業對面理直氣壯地進行談判。遇到企業方面拒絕，企業工會也沒有制約、施壓的手段;如果企業方對工會干部采取不公正待遇，工會干部則可能自身難保。

其次，勞工標準的諸多內容僅靠企業勞動關系雙方很難解決。

市場經濟國家的勞動關系調整，分為多個層次：政府的立法，政策，產業行業級的勞資談判，企業級的勞動合同制度。其中，勞資談判制度通過集體勞動關系的調整，保護和增進企業中單個勞動者的權益。

中國的集體合同制度局限于企業層面，其結果是勞動條件、勞動標準的確定，只能在企業范圍之內進行。所定標準的高低，取決于企業的生產經營與效益狀況和企業工會的談判實力。而不同企業的生產條件和生產方式千差萬別，同一產業、行業里的不同企業以及不同的效益水平可能是由于非市場因素導致的，在市場競爭并不完全的條件下，以企業效益為主要談判標準，有可能進一步拉大收入差距;另外，由于信息不對稱，只能在企業告知的能力范圍內協商，其力度必然大打折扣。大量非公企業長期不漲工資以及普遍性的“地板工資”的存在，都與此有密切的關聯。

現實的發展對提升集體協商層級結構提出了新的要求。在各地集體協商的實踐中，出現了不少依據實際需要展開的區域性、行業性集體協商。截止目前，全國簽訂區域性集體合同15萬份，覆蓋企業96.2萬個，覆蓋職工4197.5萬人;行業性集體合同9.9萬份，覆蓋企業30.7萬個，覆蓋職工1886.8萬人。①《2009年工會組織和工會工作發展狀況統計公報》，《中國工運》2010年第5期。被區域性、行業性集體合同覆蓋的職工人數已達6083萬人，占到所有被集體合同覆蓋職工的37%。可見，區域行業集體合同的覆蓋范圍正在迅速擴展。

2010年春夏期間爆發的工潮事件中，我們在汽車產業看到了新的變化。南海本田公司的工人在提出增加工資要求的時候，是從汽車產業整體的經營、銷售狀況分析工資增長的可能性，而不僅僅是本企業的支付能力。當罷工開始，本企業工會被工人拋在一邊、完全沒有作用，上級工會準備介入時，罷工工人要求產業工會出面協助處理勞資沖突，而不希望地方工會介入。顯然，工人們非常清楚，自己所在企業工資增長的問題必須從產業層面介入，否則很難取得成效。

可見，市場經濟發展到今天，中國集體合同制度層級限制已經開始成為集體合同制度發展的制約因素，必須盡快進行調整與變革。在立法層面，需要給高級別集體協商以更加寬廣的空間。

第三，關于集體談判過程中的施壓手段。目前的立法當中，對于集體協商中的勞動者一方沒有賦予有效的施壓手段，影響談判過程中雙方實力的均衡，這也是導致資方公開抵制集體協商的一個重要因素。

在實踐層面，我們經常遇到的問題是，資方如果拒絕與工會進行集體協商，或是不向勞方提供談判所必需的資料信息等，勞動者一方基本沒有什么法定的向對方施加壓力的手段，這使得勞方的談判協商權利軟弱無力，得不到強有力的支撐。現實中成功的談判個案，大多是依靠談判雙方的個人能力、影響力以及相互關系，缺乏制度性支持。

在國際上，勞動者的團結權、團體交涉權和團體爭議權被稱為勞動基本權，三者密切相聯、不能分割。［2］(P45)而目前我國法律對于工人罷工方面的規定非常不清晰，法律既沒有規定工人有罷工的權利，也沒做禁止性規定，一旦發生了罷工行為，沒有合適的法律進行處理。在體制內授權不充分的條件下，工人只得采取制度外的方式表達不滿、施加壓力。2010年爆發的工潮當中出現先罷工、再談判、再漲薪的模式，就是上述原因導致的。

在市場經濟國家的集體談判立法當中，罷工是屬于集體談判的程序之一，在勞資雙方談判破裂、調解又不成功的條件下，工會可以征求工人的意見、組織發動罷工。在罷工當中，需要遵守適度原則，集中目標迫使對方返回談判桌。罷工權是勞資斗爭過程中工人手中的王牌，也是平衡勞資雙方實力的重要砝碼。

第四，關于法律責任。現有法律對集體協商法律責任的規定比較寬泛、原則，缺乏具體的、可操作的規則。任何法律如果罰則不清，法律的執行力度勢必大打折扣。

《勞動法》基本沒有關于集體合同的法律責任規定;《工會法》規定了無正當理由拒絕進行平等協商的，由縣級以上人民政府責令改正，依法處理;《勞動合同法》第五十六條規定，用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求用人單位承擔責任;因履行集體合同發生爭議、經協商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟。可以看出，法律在進步。但是，總體上看，在中國，違反集體合同的罰則不重，違法成本不足以對資方形成壓力。

中國集體合同法律制度的建設與發展，必須伴隨社會環境的變化、勞動關系的現實需求不斷推進。集體合同制度走到今天，我們的法律已經明顯落后于現實的需求，調整完善集體合同立法迫在眉睫。

二、集體合同制度的最新進展及其展望

沿海地區已經持續相當時間的用工荒以及近期爆發的工潮事件，顯現了勞工群體對目前工資收入的不滿和對建立工資正常增長機制的渴望與需求。中國勞動關系的調整已經從個別勞動關系調整為主向集體勞動關系調整轉變。中國的集體合同制度是否可以借此機遇獲得實質性進展，應該是可以期待的。因為在十幾年的發展過程中，無論是法律法規層面還是實踐層面，都已經出現了值得重視的變化與進展。

集體合同的法律制度建設，是解決目前集體合同制度發展過程中所遇困擾的主要因素。目前，國家級的集體合同法尚未出臺，《工資條例》也正在廣泛爭論之中。顯然，隨著市場化的不斷深化，勞動關系雙方的定位與利益區別日益明顯，雙方的利益之爭也越來越多。在勞動關系動蕩、爭議頻發的時期，更需要勞動關系協調機制的健全與完善。值得欣慰的是，我們可以看到實踐的發展、特別是各地方立法的最新進展。目前，全國已有23個省 (區、市)人大或政府制定了“集體合同規定”或“集體合同條例”。①人民網，人民網就工資集體協商專訪全總集體合同部長張建國 http：//news.163.com/10/0720/12/6C1MAJND000146BC_ 3.html這些地方立法在集體合同制度規范方面的新進展非常值得關注，它們對國家級集體合同立法提供了多方面的補充、完善甚至是突破，這意味著中國集體合同制度的法律制度建設將會發生令人矚目的變化。

在現有的20多個省市關于集體合同的地方法規當中，比較有代表性、有新亮點的包括北京、上海、重慶、江蘇、海南，還有正在征求意見的廣東、深圳的相關條例。

1．規定雇主方的談判義務，明確了集體協商的必談事項

很多地方立法用“應當”一詞替換了《勞動法》中歧義最大的“可以”一詞，意在強化開展集體協商的力度。

特別值得關注的是，一些地方把集體協商的內容做了區分：一般列舉的內容一方提出協商要求，另一方應當給予答復，無正當理由不得拒絕或者拖延集體協商;而對于一些特定的問題，則有不同的規定。 《北京市集體合同條例》規定：“一方就勞動報酬、勞動條件、裁減人員等事項要求集體協商的，另一方不得拒絕或者拖延。”《海南省集體合同條例》規定涉及三類問題，雙方必須進行協商，包括“需要裁減人員二十人以上 (含二十人)或者占用人單位職工總數百分之十 (含百分之十)以上的;勞動糾紛導致五人以上 (含五人)的群體性停工、上訪的;生產過程中發現重大事故隱患或者嚴重職業危害的”。②見《海南省集體合同條例》第二十一條。這些規定首次把應該談判的事項與必須談判的事項作了區分，明確劃出了哪些具體事項是必談事項，這實際上等于規定了雇主對于這類問題的談判義務，細化了原來過于原則的規定。而這類必須談判的問題，往往都是事關職工切身利益的主要問題，做出嚴格規定之后，實際上也為工會工作提供了明確導向，使工會開展集體協商工作時更容易抓住重點，取得突破。

2．注重工人意愿表達

在以往的實踐中經常會出現這樣的現象，要么是企業工會不敢提出談判要約，底氣不足;要么是工會只熱衷完成上級布置的任務指標，與企業方面簽了合同，而職工卻不知道合同內容，更不知道協商過程是什么樣的。這里問題的實質在于，集體協商談判到底是誰的權利?工會與職工是什么關系?工會需要明確定位，自己是職工的代表，是代表職工與企業方協商。工人才是實際的權利主體，工會只是形式主體。工會必須隨時保持與職工群眾的密切聯系，讓職工全程參與集體協商的各個階段。

正在征求意見的《廣東省企業民主管理條例》提出：“職工認為需要與企業進行工資集體協商的，應當向工會提出，工會可以先行代表職工與企業協商并將結果告知職工。”有三分之一的工人提出集體協商要求，企業方就必須與工會進行集體協商。①見《廣東省企業民主管理條例》(草案修改三稿)第三十八條。同樣正在討論的《深圳經濟特區集體協商條例》也提出：“用人單位五分之一以上勞動者向用人單位工會提出工資集體協商要求的，工會應當向用人單位發出工資集體協商要約，與用人單位開展工資集體協商。”②見《深圳經濟特區集體協商條例》(征求意見稿)第四十條。這兩個條例雖還未正式通過，但是，它第一次把普通工人的協商意愿作為啟動協商的重要因素，力圖解決集體協商要約的發起和職工直接參與集體協商的問題。既給企業工會發起要約提供了堅實有力的群眾基礎，也有助于解決普通工人和工會與集體協商的關系問題。只有工人群眾主動參與到集體協商過程當中，發揮他們的聰明才智，表達他們的所需所求，工會的協商工作才具備強有力的后盾，集體合同制度才可能真正發揮作用。

3．信息披露問題

信息不對等是制約平等協商的重要障礙。各地方法規當中都加大了這方面的規范，規定了雙方披露談判必需信息的義務。海南省把拒絕提供協商所需資料的行為，明確定為無正當理由拒絕或拖延協商。海南還規定，拒絕提供協商所需資料或所提供資料有虛假內容、誤導性陳述以及重大遺漏的，工會有權要求其限期改正;拒不改正的，工會可以報請勞動行政部門給予警告并列入用人單位勞動保障守法誠信檔案，并定期公布。③見《海南省集體合同條例》第四十七條。海南省還明確列舉了協商所需資料都包括哪些內容：“用人單位登記注冊的基本情況、用人單位章程、財務會計報告、用人單位勞動定額標準和工資支付情況、用人單位的勞動生產率和人工成本情況、用人單位的納稅和社會保險費繳納情況、用人單位經營和財務情況、行政機關依法登記的其他有關用人單位身份的情況和法律法規認為可以提供的其他資料。”這些規定為集體協商過程中的信息披露確定了具體而詳細的操作事項，這是以往法規當中所欠缺的。

4．區域性行業性集體協商的事項

原來的法律對于區域性、行業性集體協商的規定非常原則，只提出了高于企業協商的層次與行業范圍，而這類協商應該談什么、所談標準與各企業是什么關系，一般沒有明確指引。而在上海和海南的集體合同條例中，都具體提出了區域集體合同和行業集體協商的內容，包括區域或行業的最低工資標準;工資調整的最低幅度;同類工種的定額標準;各工種、崗位的勞動安全和衛生標準;各工種、崗位的職工培訓制度等。這些規定確立了區域性、行業性集體協商的定位——為區域行業提供最低標準和定額標準。同時，也明確了區域、行業協商的成果與所屬企業勞動標準之間的關系，這將為高級別集體協商的開展提供清晰的思路和發展的方向。

5．對于爭議行為的規范

鑒于實踐當中經常出現職工突然發動停工、罷工行為，對此，地方立法做出了約束性規定。一般的地方法規里大都規定，在集體協商期間，不得采取過激行為，即影響生產、工作秩序和社會穩定的行為。廣東、深圳最近提出了一些新理念。《廣東企業民主管理條例》提出：職工未依法提出工資集體協商要求的，或者工資集體協商期間，職工不得采取停工、怠工或者其他過激行為方式要求企業調整工資。這實際上是力圖把集體協商的啟動納入規范程序，要求要約在先，而且，在集體協商期間不得采取過激行為。

深圳的規定是走在最前面的。它的規定詳細涉及了四種情況：除了規定集體協商正常進行期間，雙方不得煽動或者采取停工、怠工、閉廠等爭議行動，還規定在勞資雙方協商陷入僵持時，可以提請勞動關系協調委員會進行調解，在調解期間雙方不得采取爭議行為。同時，規定用人單位發生停工、怠工等爭議行動，上級工會可以指導用人單位的工會組織推選協商代表，依法開展集體協商;在集體協商過程中發生停工、怠工、閉廠等爭議行動，雙方均可以以書面形式提請所在地勞動關系協調委員會進行調解處理。④見《深圳經濟特區集體協商條例》(修正草案征求意見稿)這是目前地方法規當中對于停工、怠工等爭議行為最詳細、最超前的規定，涉及到了協商之前、協商正常時、協商僵持時以及協商過程當中所發生的爭議行為，它體現了作為改革開放前沿的深圳地區的實踐與思考，也為下一步規范爭議行動做出了探索性貢獻。

6．法律責任

現有法律在法律責任方面的規定缺乏力度，導致企業方對開展集體協商、實施集體合同極易規避而不承擔什么成本。對企業無故拒絕進行集體協商的行為，從行為界定到承擔責任，都缺乏明確的規定，對發生此行為的處罰也比較原則。

廣東省和深圳都對各種行為的法律責任做出比較詳細的界定，對于各種行為也有了具有操作性的處罰措施。比如，對無故拒絕集體協商的行為做出了界定：對此種行為縣級以上總工會有權要求糾正，逾期不糾正的，予以通報或者公開譴責。①見《廣東省企業民主管理條例》(草案修改三稿)第六十三條。對不同的行為分別予以責令限期改正、警告、罰款和公開譴責。

各地法規普遍擴展了集體合同的法律責任規定。北京市的條例用五個條款約定了用人單位、集體合同當事人、勞動保障行政部門幾個方面所要承擔的不同的責任;重慶市則制定了比較具體的罰責，包括處罰事項以及行政處罰和經濟處罰方式。②見《重慶市集體合同條例》第七章 法律責任。

地方立法的突破與進展，來自于各地集體合同實踐的經驗與需求，對解決集體合同制度運行當中的實際問題具有積極意義。同時，它們也將成為未來《集體合同法》立法的重要參考。

2010年5月國家三方會議推出實施集體合同的“彩虹行動”，未來3年集體合同的數量增長又會形成一個高潮。修改、完善集體合同法律法規，盡快出臺具有權威性的《集體合同法》，將是推動集體合同制度向著提高質量、發揮實效方向發展的重要保障。

［1］(美)丹尼爾·奎因·米爾斯，等.勞工關系［M］.北京：機械工業出版社，2000.

［2］［5］黃越欽.勞動法新論［M］.北京：中國政法大學出版社，2003.

［3］常凱.中國勞動關系報告——當代中國勞動關系的特點和趨向［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

［4］(美)哈里.C.卡茨.集體談判與產業關系概論［M］.大連：東北財經大學出版社，2010.

［6］基思·懷特菲爾德，等.產業關系研究方法［M］.北京：中國勞動保障出版社，2005.

［7］程延園.集體談判制度研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［8］Gyorgy Szell.歐洲勞動關系：共性卷［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

Reflections on the Legal Construction of Collective Agreement System of China

Zheng Qiao
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Since the market－oriented reform，the collective agreement system in China has developed rapidly.However，the effective running and real role of collective agreement is restricted by the imperfect parts of legal system.In recent years，collective agreement legislations have been issued by some provinces and cities.We can find out some innovations and the trends of the legal construction of collective agreement.

collective agreement;laws and regulations;local legislation

F249.26

A

1673－2375(2011)02－0008－06

［責任編輯：魯 微］

2010－12－11

鄭橋 (1959—)，女，浙江江山人，教授，中國勞動關系學院勞動關系系副主任，主要從事勞動關系、集體合同制度、比較勞動關系研究。