建立城鎮基本住房保障體系努力實現住有所居目標

齊 驥

建立城鎮基本住房保障體系努力實現住有所居目標

齊 驥

住房是家庭的基本需要。住房問題是城鎮化過程中城市問題的集中體現，是世界各國面臨的共同難題。黨的十七大提出，必須在經濟發展的基礎上更加注重社會建設，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議又提出，強化各級政府職責，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區改造，發展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。分析現階段我國城鎮住房問題的特點，總結各地區住房保障的實踐經驗，借鑒其他國家和地區的做法，研究建立中國特色基本住房保障體系，十分必要。

一、對現階段我國城鎮住房問題的認識

改革開放以來，在城鎮化持續推進和經濟持續增長的背景下，隨著住房制度改革的深化和房地產市場的發展，城鎮住宅建設規模不斷擴大，多數家庭住房條件有了較大改善，城鎮人均住房建筑面積由改革初期的6.7平方米提高到30多平方米，基本解決了改革初期全國城鎮普遍存在的“住房難”問題。在改革過程中，我國逐步建立了廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和住房公積金等制度。特別是近幾年，中央和地方政府加大保障性安居工程投資，落實各級政府的住房保障責任，在解決居民住房困難方面取得了初步成效。截止2010年底，我國通過保障性住房建設和棚戶區改造，以實物方式解決了約2200萬戶城鎮低收入和中等偏下收入家庭的住房困難問題，保障性住房覆蓋率達到9.8%；加上發放租賃補貼的400萬戶；覆蓋率達11.7%。另外5000多萬戶家庭通過住房公積金制度提高了住房支付能力。

但也要看到，我國是一個發展中大國，正處于歷史上規模最大、速度較快的城鎮化時期，每年新增城鎮人口約1500萬。當前，住房問題主要表現在以下三個方面：一是工業化初期建設的簡易住宅大量存在。特別是棚戶區居民住房面積狹小、設施簡陋、居住功能不全，不能滿足基本生活需要。二是解決中低收入家庭住房困難的保障和支持政策還不完善。多數新職工特別是異地就業人員階段性住房困難問題突出。三是“城中村”不斷蔓延。相當一部分外來務工人員租住在“城中村”，社會管理薄弱。據對城鎮居民住房取得方式調查測算，我國“城中村”中居住著大約3000多萬個家庭。

總的看，當前住房有效供給不足，住房保障工作剛剛起步，住房保障覆蓋面較小、相關制度還不完善，政府與市場之間的邊界還不清晰，部分地區還存在著認識不到位、責任不落實、財政投入不足、機構不健全等問題，不能適應當前經濟社會發展階段解決居民住房困難的需要。因此，建立符合我國國情的基本住房保障制度，加快解決困難家庭的住房問題，使困難家庭享有與經濟社會發展水平相適應的基本住房，是一項十分迫切的重大戰略任務。

二、建立基本住房保障制度具有重要意義

從城鎮住房問題的歷史看，隨著工業化、城鎮化發展，城市人口急劇增長，工商業和人口在城市集聚，造成土地、住房供應緊張和房價快速上漲。住房問題的嚴重程度與城鎮化發展速度密切相關。歐美發達國家用了較長時間完成工業化和城鎮化，住房問題相對緩和，但兩次世界大戰造成了嚴重的住房短缺。拉美等后工業化國家和發展中國家，城鎮化發展速度較快，貧民窟大規模存在，成為經濟發展的障礙、社會政治穩定的隱患，阻礙了國家現代化進程。為保證經濟社會健康發展和政治安定，世界各國普遍建立了公共住房政策，通過政府直接投資建設公共住房或者扶持建設社會住房、向保障對象發放租賃住房補貼、對居民家庭購房或基本住房建設提供稅收抵扣優惠和長期、低息信貸支持等多種方式，對住房困難家庭提供基本住房保障，使社會困難群體共同享受經濟增長帶來的福利增加，從而促進社會和諧穩定和經濟持續增長。

“基本住房”是指滿足現代生活需要、符合安全衛生便利要求的最低居住標準的住房。“基本住房保障”是指政府通過政策扶持、貨幣補貼或者直接組織建設住房，對依靠自身努力難以解決住房困難的家庭提供基本住房的相關制度安排。建立基本住房保障的根本目的，就是要加快解決困難家庭的住房問題，在充分發揮城鎮化巨大推動作用的同時，保證社會和諧穩定和經濟持續發展。當前，建立基本住房保障的主要意義是：一是擴大內需、保持經濟平穩發展。保障性住房建設是投資和消費的結合點。既可以直接擴大住房投資，又可以拉動相關產業發展。同時，中低收入家庭是重要的勞動力資源和擴大消費的重點，以合理的支出取得基本住房，有利于增強中低收入家庭的消費信心和消費能力，增加其它方面的即期消費支出，改善投資和消費的比例關系。二是改善民生、共享改革發展成果。住房是人民生活全面小康的重要方面。基本住房保障通過合理配置公共資源，增加中低收入家庭的財產積累，培育和壯大中產階層，優化社會結構，提高社會總體福利水平。同時，也有利于有效化解社會矛盾，減少社會管理成本，促進居民安居樂業。三是增進公平、促進社會和諧穩定、政治安定。推行基本住房保障，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使中低收入家庭擺脫惡劣的居住環境和社會環境。

三、基本住房保障的總體框架和目標任務

總結各地實踐經驗，借鑒國外一般做法，設計基本住房保障的投資、供應機制以及對保障對象住房的補貼機制，理清基本住房保障范圍、標準和工作目標。

第一，保障性住房投資供應和消費機制。當前，我國住房保障正處在變革過程中，各地的探索為建立基本住房保障模式奠定了實踐基礎：一是改進規范經濟適用住房制度。上海、江蘇等地對經濟適用住房實行共有產權，明確界定政府和保障對象的產權權益，防止“尋租”行為，適應保障對象支付能力逐步提高的實際情況。部分地區還推行經濟適用住房租售并舉、以租轉售、補貼購房等。二是實行廉租住房實物配租新機制。北京、上海市對實物廉租住房按照準市場租金計租，對配租對象按支付能力給予貨幣補貼，為引入社會資金投資保障性住房建設創造條件。三是探索公共租賃住房投資和運營機制。天津市引入房地產信托投資基金，探索社會資金投入機制。天津、廈門市公共租賃住房在解決新職工和進城務工人員租賃需要的同時，向廉租住房對象家庭出租，同時向承租人發放租賃補貼。上述探索具有重大的實踐價值和豐富的政策內涵。總體看，廉租住房、經濟適用住房和公共租賃住房在投資、建設、分配和經營管理方式上，出現了優點互補、逐步融合的趨勢，可以統稱為保障性住房。

總結各地經驗，我國現階段保障性住房的投資供應和消費機制至少應當包括以下三個方面：一是建立政府優惠政策扶持、社會資金投入的保障住房投資機制。通過土地、稅費政策，引導社會資金投入保障性住房建設，減輕地方各級政府廉租住房財政投資壓力，有利于盡快緩解當前保障性住房供應短缺問題。二是實行租售并舉、良性循環的保障性住房供應機制。適應不同家庭住房保障需求和支付能力的差異性，解決現行政策執行中的“夾心層”難題。對購房家庭實行共有產權，保證國家土地、稅費及資金投入的權益不流失；對租房家庭按準市場租金計租，保證社會資金投資收益、住房再生產及維修管理，使保障性住房保障具備可持續性。三是建立各級財政補貼、金融支持的保障性住房消費機制。租賃住房補貼水平隨家庭收入增加（或減少）逐步遞減（或遞增），充分發揮租賃住房補貼的靈活性特點，提高財政補貼在保障對象之間分配的公平性和使用效率。對購買保障性住房的家庭商業性住房貸款給予財政貼息或擔保。

第二，保障性住房的建設標準和保障范圍。要從滿足基本居住需要出發，綜合考慮經濟社會發展水平、財政承受能力、資源條件、住房困難群眾的承受能力等因素，合理確定保障性住房建設標準和保障對象范圍。

基本住房標準是保障性住房建設和發放租賃補貼的依據，應當隨經濟發展、財政承受能力的提高而逐步提高。現階段，制定基本住房標準，應當遵循“保基本”原則，以符合安全衛生便利為基礎，以滿足各種居住功能需要為要素，結合家庭規模適當調整。主要包括基本設施標準、基本分室需求、基本裝修標準和基本質量標準。

基本住房保障主要是解決家庭住房支付能力不足問題。理論上，凡是用家庭合理的住房支出不能在市場上購租到基本住房的家庭都屬于基本住房保障的范圍。在不同文化背景國家、不同收入階層、不同發展階段，“合理的住房支出”有所差異。一般發達國家高收入階層的總支出中，可用于住房支出的比例較高，這些國家需要納入基本住房保障的范圍較小；快速發展的工業化國家、房價和租金比較高的大中城市，居民以“合理的住房支出”進入市場的能力相對較弱，基本住房保障的需求較大。從具體實踐看，基本住房保障范圍與財政承受能力、保障對象合理輪候期也有密切關系。

我國基本住房保障范圍與各地區城鎮化進程、住房問題的特點密切相關。目前，中西部地區的工作重點是解決本地低收入戶籍家庭的住房困難。東南沿海地區和大中城市大規模建設公共租賃住房，向新職工和進城務工人員出租，把基本住房保障范圍擴大到非本地戶籍家庭。今后，國家根據基本住房保障的目標方向，明確基本住房保障范圍的確定原則，各地區結合實際情況定期公布家庭收入（財產）和住房困難的具體標準。

第三，基本住房保障的目標任務。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，適應全面建設小康社會和城鎮化健康發展的要求，建立中國特色的基本住房保障體系，大規模實施保障性安居工程，加快解決城鎮中低收入家庭住房困難，努力實現住有所居目標。

“十二五”期間，基本建立符合我國現階段發展要求的基本住房保障體系，健全基本住房供應和管理制度，初步形成基本住房保障法律法規體系。全國建設保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套。到2015年底，全國城鎮保障性住房覆蓋面達到20%以上。

四、基本住房保障的相關制度

實現基本住房保障，需要建立相關的制度支撐體系。

第一，建立保障性住房建設用地保障制度。基本住房保障是公共政策的重要組成部分，保障性住房建設用地屬公益性建設用地，要在城市總體規劃和近期建設規劃中明確具體地塊和范圍，并根據年度建設需要在年度土地供應計劃中單獨列出、優先安排。保障性住房建設布局要充分考慮保障對象以公共交通為主、就業不穩定、支付能力較低的特點，優先安排在交通便利、基礎設施齊全、公用事業完備、就業方便的區域。保障性住房建設實行分散配建和集中建設相結合、以分散配建為主，促進社會各階層混合居住、和諧相處。

第二，建立基本住房保障的財政支持制度。公共財政投入是實施基本住房保障的前提。主要包括：向保障對象提供租賃補貼；向保障性住房建設單位和購買家庭提供貸款貼息；政府直接投資建設保障性住房。應當按照財力和事權相匹配的原則，由各級政府根據財政收入分配情況承擔支出責任，支出總額控制在GDP的1%左右。同時根據公共服務均等化要求，中央加大對中西部地區的轉移支付力度。

第三，健全基本住房保障稅收政策。一是對符合條件的家庭購買基本住房的，允許利息支出在所得稅稅基中抵扣。二是對保障性住房建設和棚戶區改造，免收各種行政事業性收費和政府性基金。三是對保障性住房建設管理過程中涉及的營業稅、房產稅、土地增值稅、印花稅、契稅、企業所得稅等給予優惠政策支持。

第四，改革和完善住房公積金制度。一是強化住房公積金的個人住房資金積累功能，充分發揮這項制度對提高職工住房支付能力的重大作用。二是強化住房公積金對保障性住房建設和消費的支持作用，發揮這項資金強制儲蓄、長期、穩定的優勢，重點滿足基本住房租賃經營的貸款需要。同時，對保障對象購買或者租賃基本住房，在提取住房公積金和購買基本住房貸款方面給予傾斜。

第五，完善政策性住房金融制度。“政策性”主要體現在較長的貸款期、較低的利率和首付款比例。要逐步建立以財政貼息為基礎的保障性住房建設和消費的低息貸款機制，以政府信用為基礎的貸款擔保機制，引導社會資金投入保障性住房建設，支持保障對象的基本住房消費。

第六，建立基本住房建設技術支撐體系。保障性住房具有戶型面積小、使用對象收入較低以及由政府提供的公共服務等三個主要特點。要充分考慮低收入家庭生活方式的特點，提高規劃設計水平，在較小的戶型內實現基本的使用功能。圍繞降低后期管理和使用成本，積極推廣新材料、新技術、新工藝，建設節能省地、環保型住宅。更加重視工程質量和使用安全。

五、基本住房保障的組織實施

推行基本住房保障，必須加強組織領導，健全實施機制，嚴格監督考核，確保相關工作順利推進。

第一，落實各級政府責任。要把基本住房保障納入各級政府的公共服務職責，落實政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的責任。鑒于各地區的差異較大，結合我國各級政府間財政收入分配狀況、事權劃分的現狀以及提高管理效率要求，應明確基本住房保障是各級政府的共同責任，實行分級負責、屬地管理原則，構建財力和事權相匹配、各方共同參與的工作格局。中央政府以促進基本公共服務均等化為主要目標，負責制定總體目標和政策，健全基本制度，負責轉移支付，統籌區域發展，實施監督考核。省級政府對本行政區域內的住房保障負總責，并承擔基本住房保障規劃制定、實施監督和對財政困難市縣提供資金補助等工作。城市政府制訂具體的實施計劃，對保障性住房的建設、配租、配售和后期管理等具體事務實施管理和服務。

第二，提高組織實施能力。基本住房保障是現代社會的一個顯著特點，是中國特色社會主義制度的必然要求，是現階段實現住有所居目標的基本支撐，也是各級政府的一項長期任務。能力建設是實施基本住房保障、落實政府公共服務職能的組織基礎。各地要從長計議，加強基本住房保障管理機構和具體實施能力建設，理順體制機制，管理部門負責住房保障政策制訂，具體經辦機構負責基本住房建設、分配、維護等日常管理工作。同時，積極探索建立住房合作社、非營利機構參與住房建設和運營管理的體制機制。

第三，建立規劃計劃制度。實施基本住房保障要妥善處理長遠與近期、市場與保障、公平與效率的關系，統籌考慮基本住房保障資源投入能力和困難群眾的需求，既著力解決當前面臨的突出問題，又著眼于保障制度的可持續性，統籌規劃，突出重點，有計劃、有步驟地組織實施。中央和地方各級政府都要制訂基本住房保障規劃和年度計劃，并納入同級國民經濟和社會發展規劃及年度計劃。

第四，完善準入退出機制。建立科學合理的管理機制，是保證基本住房保障制度可持續發展，促進社會公平的重要任務。要著重規范準入過程的申請、審查、公示、配租配售等程序，通過制度和程序，確保公平、公開、公正。在具體實施中，要建立多部門共享的保障對象信息動態管理系統，部門聯動的住房狀況和收入、財產狀況核定機制，以及保障對象主動申報與部門定期核查相結合的動態監管體系。建立保障對象檔案，詳細記載保障對象的申請和申報材料、審查及復核、輪侯、享受保障情況，以及違法違約情況等有關信息。要堅持強制性和人性化管理相結合，建立健全基本住房退出機制。通過出租轉出售、提高租金、減少貨幣補貼等方式，實現保障對象不同層次間的過渡和退出。

第五，健全評價考核機制。對基本住房保障政策制定和實施情況進行評估，是完善基本住房保障、提高政府工作效率和改善公共服務的重要政策工具。建立科學的基本住房保障評價指標體系，把基本住房保障目標與實際工作進展、保障資源投入與政策效果相結合，全面評價基本住房保障體系建設的進展和成效，分析存在的問題及其原因，使之成為改進基本住房保障工作的重要工具。各級政府還應當就基本住房保障工作實施情況，定期向同級人民代表大會報告，及時向社會公示有關信息。同時，通過開設網絡、信箱、電話等投訴平臺，接受社會監督。

（作者系住房和城鄉建設部副部長）