我國社會管理體制改革與創新

葛延風

我國社會管理體制改革與創新

葛延風

“社會管理，說到底是對人的管理和服務。”這是胡錦濤總書記2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上對社會管理內涵作出的重要論斷。這一論斷有兩層含義：第一層含義，社會管理的對象是人；第二層含義，社會管理不單是管理，還包括服務。對人的管理和服務是有規律可循的。雖然“社會管理”見諸于官方表述是在十六大以后，但這項工作在新中國成立以后始終是在開展的。因此，回顧并總結改革開放以來我國社會管理遇到的挑戰及經驗教訓，對下一步完善社會管理體制具有重要意義。

一、改革開放以來我國社會管理遇到的挑戰

計劃經濟時期，國家幾乎壟斷了所有重要的資源，不僅包括各種生產要素，也包括人們生存和發展的機會及信息資源。以這種壟斷為基礎，國家對經濟和社會生活實行了全面而嚴格的控制①。單位和公社分別是城市、農村實施社會管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉之間人口流動的一項制度。國家、企事業單位、個人利益也基本是一體的。在這樣一種制度架構下，建國后30年除“文化大革命”這樣的政治性動亂外，我國社會基本保持了安定有序，但社會活力明顯不足。

改革開放以來，隨著我國向市場經濟的轉型，經濟、社會組織運行方式都發生了重大變化。其中，非常重要的一個變化是國家不再控制全部資源，市場在資源配置中逐步發揮基礎性作用，極大地激發了經濟活力。同時，經濟轉型也從根本上改變了國家管理社會的基礎，給社會管理提出了許多挑戰，突出表現為以下幾方面：

一是單位制的功能弱化和公社的取消，導致社會管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮經濟體制改革的推進，公有制企業的社會職能逐漸弱化，而新成長的非公有制企業從一開始就沒有主動承擔社會管理職能。在農村，家庭聯產承包責任制取代了集體經濟，公社取消后，農民的經濟、社會生活全面非組織化。

二是改革開放帶來利益分化，增加社會管理的難度。利益分化發生在多個層面，企業不再是政府的附屬機構，成為獨立的利益主體，在社會管理方面不再直接聽命于政府；社會階層迅速分化，私營、外資企業主，企事業管理人員，農民工等新的階層出現，利益訴求各不相同，利益矛盾增加；還有一個不能忽視的事實是，隨著以放權讓利為主要特征的改革的實施，地方政府角色發生了變化，逐漸成為一個相對獨立的利益主體。

三是大規模的人口流動，給公共服務提供和社會秩序維持帶來巨大壓力。改革開放以后，國家逐漸放松了對人口流動的控制，大量農村勞動力進入城鎮就業，成為我國經濟快速增長的重要支撐。但同時，大規模的人口流動給當地社會秩序的維持帶來了巨大壓力，對公共服務提出了很大需求，而以地方財力為主的公共服務供給模式很難滿足這種需求，帶來了各種問題。

此外，在國內外大環境的影響下，公眾的價值觀、生活方式日趨多元化，也增加了社會管理的難度。

二、社會管理體制的調整改革及有待解決的突出問題

面對上述挑戰，政府和社會對原有的社會管理體制作出了積極的回應和調整，但仍然存在一些問題。歸納起來，主要是三個方面：

一是使基層社會重新組織化。既然原有的單位制不再有效，公社已經消失，就必須建立一種新的組織形式使基層社會重新組織化。這種努力從20世紀80年代初就開始了。1982年修改憲法時，確立了居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位，并于1987年頒布實施了《村民委員會組織法（試行）》，于1989年頒布實施了《城市居民委員會組織法》。之后，各地農村就村民自治進行了積極地探索，城市也大力推進社區建設，基本實現了基層社會的重新組織化。居民委員會和村民委員會的法律定位是基層群眾性自治組織，但實際上它們都承擔了大量執行黨和政府政策的職能，有些學者稱之為“行政化”②。

社團是基層社會組織化的另一種形式。與社區按居住地組織不同，社團是按照利益、興趣和認同等維度組織起來的。新中國成立之初，我國就成立了工會、婦聯、科協、文聯、作協等社會團體。改革開放后，隨著利益分化和社會自由度的提高，人們對社團提出了更多需求。從實際結果來看，各類社團也都得到了較大發展，社團在提供社會服務、促成良好社會秩序等方面發揮了積極作用。

如何真正實現社區自治、社團自治，激發社會活力，增強社會服務能力，減輕政府壓力，是基層社會組織建設中有待解決的問題。

二是推進利益表達和利益協調機制建設。改革開放后，隨著利益分化和公民政治參與意識的提高，建設有效的利益表達和利益協調機制成為迫切需求。除完善人民代表大會、政治協商會議等基本政治制度外，其他利益表達和協調機制的建設也有很大進展。在利益表達方面，信訪制度被重新利用。雖然信訪制度在真正解決問題和難題方面存在一些缺陷，但通過信訪反映問題，是基層老百姓一種重要的利益表達渠道。而社團，特別是行業協會及職業團體，也發揮了利益表達的功能。此外，近年來，隨著決策和立法過程的科學化、民主化，政策文件、法規文本越來越多向公眾公開征求意見，聽證會也廣泛使用，這也成為了利益表達的重要渠道。

在利益協調機制方面，新形勢下，我國既繼承發揚了一些好的傳統，也積極借鑒國際經驗。比如，人民調解制度是20世紀50年代建立的，是一項與中國文化傳統相適應的糾紛調處機制，大大降低了社會管理成本。2010年，全國人大通過了《人民調解法》，確認和完善了這項有中國特色的糾紛調處機制。吸納服務對象參與公共服務機構的治理，是很多地區積極借鑒國際經驗的嘗試，例如公立學校請學生代表、學生家長代表參與對校長的推薦、測評和罷免等。在勞動關系領域，2001年，我國正式建立了政府、工會、企業三方協調機制，以解決勞動關系方面的重大問題。這些都是有效的利益協調機制，也是完善社會管理的積極嘗試。

雖然利益表達的渠道和利益協調機制越來越多，但缺乏總體設計，較為雜亂，因此如何建立起有序、有效的利益表達和利益協調機制是下一步需要解決的重要問題。

三是加強流動人口的服務與管理。改革開放以來，我國的人口流動政策經歷了一個逐漸轉變的過程。從20世紀70年代末以來，經歷了控制流動、允許流動、控制盲目流動、規范流動、公平流動的過程③。對流動人口的管理，也從簡單的治安管理過渡到注重提供服務和加強保護。在這樣一個大規模、長時段的人口流動過程中，沒有出現諸如貧民窟等嚴重的社會問題，應該說是了不起的。除了農民人人有其田這樣一個制度保障外，流出地與流入地之間在就業安排、治安管理等方面的協作也是重要經驗。

如何使在流入地穩定就業居住的流動人口能夠全面享有當地的公共服務和福利，避免城市內部二元結構的產生，促進社會和諧，是下一步有待完成的艱巨任務。

三、當前完善社會管理需要重點推進的任務

一是促進社會管理與公共服務的更好結合。社會管理既包括管理，也包括服務。但社會管理和公共服務的基本目標還是有差異的。社會管理的基本目標是促成良好的社會秩序，公共服務的基本目標是保障公民的社會權利，提高生活質量。在以往實踐中，有“重管理、輕服務”的傾向，引起了一些矛盾。更加重視公共服務，不僅本身具有重要意義，而且有利于社會管理。公共服務的普遍提供，能夠為社會管理提供信息基礎，改善干群關系，促進社會和諧穩定。促進社會管理與公共服務的更好結合，不僅要有策略上的轉變，也需要制度上的支持配合，重要的是涉及公共服務和社會管理的政府部門、機構之間基礎信息要互聯互通，建立綜合的公民基礎信息庫，為社會管理提供堅實的基礎。

二是促進社會組織的健康、有序發展。社會組織是除政府之外的重要社會管理力量，在提供公共服務、表達訴求、協調利益、調處矛盾方面發揮著獨特的優勢。在符合我國國情和實際情況下，促進社會組織的健康、有序發展是完善社會管理體制的一項重要任務。一是要改革社會組織的登記管理體制，放松準入，消除社會組織發展的障礙；二是政府要加大對社會組織的資金、政策扶持力度，并與事業單位改革通盤考慮；三是要創新對社會組織的管理和規范，促進人民團體的轉型，培育其成為聯系、團結其他社會組織的樞紐型社會組織，逐步實現社會組織的自我管理。

三是加強企事業單位的社會管理和服務職能。在計劃經濟時期的單位制下，機關事業單位、國有企業承擔了大量社會管理和服務職能。改革開放以后，適應經濟體制的變化，單位保障逐步走向社會保障，這一改革的方向無疑是正確的，但這當中也存在種種不足和失誤。有些企業單位放棄了基本的社會責任，而大多數新成長起來的非公有制企業也沒有主動承擔社會管理的責任。我國城市的勞動參與率很高，企事業單位仍然是人們活動的主要場所。加強企事業單位的社會管理職能，主要是要加強企業社會責任和服務職能，如職業衛生、職業培訓、文體活動等。這不僅是承擔社會責任，也有利于企業的長遠發展。

四是創造性地推進戶籍制度改革。戶籍制度雖然存在一些問題，但作為人口登記制度本身，它是一種重要的社會管理工具。戶籍制度的主要問題是它與公共服務和社會權利資格緊密掛鉤，且戶籍狀態不易改變，對流動人口造成了很大歧視。改革開放以來，公共衛生、義務教育等很多方面已經實現了與戶籍脫鉤。因此，改革的任務不是要取消戶籍登記本身，也不僅僅是降低落戶門檻，而應有新思路，用更合理的管理手段（如居住年限，社保、納稅年限，收入水平等）來替代戶籍作為公共服務和社會權利獲得的條件④。在這一總體思路下，各地可結合當地資源、財力和管理能力，制定不同的推進方案。

（作者系國務院發展研究中心社會部部長）

① 孫立平, 王漢生, 王思斌, 林彬, 楊善華.改革以來中國社會結構的變遷〔J〕.中國社會科學, 1994(2).

② 王思斌.體制改革中的城市社區建設的理論分析〔J〕.北京大學學報, 2000(5).

③ 宋洪遠, 黃華波, 劉光明.關于農村勞動力流動的政策問題分析〔J〕.管理世界, 2002(5).

④ 王列軍.戶籍制度改革的經驗教訓和下一步改革的總體思路〔J〕.江蘇社會科學, 2010(2).