城鎮化發展與省直管縣改革戰略研究

張占斌

城鎮化發展與省直管縣改革戰略研究

張占斌

近年來，黨和國家的重要文件與規劃中多次提出省直管縣改革。從各地實踐情況和理論界討論來看，人們比較關注的是省直管縣改革在加強財政管理、提高行政效率以及減少行政層級等方面的重要作用，而對省直管縣改革與城鎮化發展的關系探討不夠。“十二五”時期乃至更長時期，在國家統籌城鄉發展的大背景下，加快城鎮化發展和提高城鎮化質量，特別需要省直管縣改革的有力支撐。因此，在“十二五”規劃開局之際，需要從加快城鎮化發展和提高城鎮化質量的角度，加強省直管縣改革的戰略研究。

一、城鎮化發展與省直管縣改革的思想演進

總體來看，國外學者研究城鎮化發展問題最初是圍繞農村城市化這個線索展開的。早期的有重農主義學者鮑泰羅的《城市論：論城市偉大之原因》，約翰·馮·杜能1826年的《孤立國同農業和國民經濟的關系》，史密斯1925年的《北美：人口、資源、發展及其作為農業、工業、商業地區大陸的發展前景》。馬克思在《資本論》等著作中對工業化、城市化發展與城鄉關系也有很多論述，提出城鄉分離、城鄉對立到城鄉融合是歷史的必然。這些研究，強調了城市發展的重要性和鄉村城市化的方向。第二次世界大戰結束后，圍繞城市發展的重要性和鄉村城市化的方向，西方學界提出了增長極理論、中心—外圍理論、傳統農業改造論、田園城市理論等，其中二元經濟結構論最有影響力，并形成了著名的劉易斯—費景漢—拉尼斯模型，該模型強調城市化對解決城鄉關系的重要意義。與此相關，圍繞城市化發展，國外學者也加強了地方治理研究，提出了行政體制改革和行政區劃調整的問題，并把企業管理“扁平化”思想引入行政管理實踐，特別是減少行政層級，提高行政效率，成為政府行政改革追求的新目標之一。

新中國成立到上個世紀末，理論界對如何推進城鎮化發展做了大量研究。主張大體有三類：一是優先發展重工業主張；二是城鄉協調配套改革主張；三是城鄉良性互動主張。而在討論城鎮化的發展重點時，比較多的爭論是發展大城市，還是中等城市，還是小城鎮，或者是大中小相結合相協調等。當然，這些政策主張比較多地體現在經濟領域。但我們也注意到，在考慮經濟因素的同時，也提出了行政體制改革的支撐問題。在這些思想的影響下，我國城鎮化進程中也多次進行了體制改革和行政區劃調整。比較有影響的是上個世紀80年代中期以后實行的市管縣改革。

進入新世紀，理論界對市管縣的弊端提出改進建議，多數看法集中在實行省直管縣改革方面。一是主張改革的觀點。不少學者認為城鎮化發展對行政體制改革提出新要求，市管縣積弊甚多，宜實行省直管縣改革。二是不贊成改革的觀點。認為市管縣體制基本適應城鄉經濟發展規律。三是省直管縣與市管縣并行的觀點，認為省直管縣只是局部的適應性改革，市管縣體制并沒有失去存在的價值，市管縣與省直管縣在空間上可以并存。四是“復合行政”的觀點。認為政府職能轉變滯后，可采取復合行政來解決行政區經濟問題。

現在看來，理論界的討論雖然意見不能完全統一，但絕大多數的專家學者對省直管縣改革持支持態度。

二、加強城鎮化發展與省直管縣改革的頂層設計

近年來，一些省級政府，從經濟管理和社會管理層面構建省直管縣體制，推動了城鎮化的發展進程。“十二五”時期及以后一段時間，是我國加快城鎮化發展、提高城鎮化質量的重要時期，同時也是推動省直管縣改革重大突破時期，在內容及時間上，兩者具有高度關聯性，省直管縣改革應與城市化發展趨勢和特征相適應。

在城市的發展方向上，必須堅持走中國特色城鎮化道路，大中小城市和小城鎮協調發展是城市化發展的一個原則。省直管縣改革要有利于推進城鎮化進程，要適應城鎮化的發展特點，具備條件的地方可以實行完全意義上省直管縣，有些縣要變成城市的一個區，有些地方可保留市管縣的體制，但總的原則是要有利于推進城鎮化進程，有利于縣域經濟社會的發展。在加速大中城市發展的同時，當前要把發展中小城鎮作為城市化的戰略重點。不能片面借鑒國外重點發展特大城市的經驗，要從中國城鎮化的實際水平情況出發。發展中小城鎮，不僅是解決城和鄉的協調發展問題，也是最終解決城市化成本過高問題的關鍵，只有小城市、小城鎮發展得好，大城市才能提高發展質量。省直管縣與城鎮化的發展不但不矛盾，而且有助于推動城鎮化的發展，關鍵是省直管縣出臺的政策要置于城鎮化發展的大背景之下。

上世紀90年代以來，在逐漸完善社會主義市場經濟體制中，一些省區陸續推行以強縣擴權、縣財省管等為主要內容的省直管縣改革試點，至今改革仍在繼續擴大并開始向縱深推進。從其特點來說，這是從下到上、從易到難、從少到多的改革。這種漸進式改革之所以被采用，很重要的原因就是能夠在特定的時空中攤薄改革成本。但總的看省直管縣問題還不少，推進力度也還有限，需要加強改革的頂層設計和制度安排。

三、省直管縣改革要為城鎮化發展提供強大支撐

2010年我國城鎮化率為47.5%，到新中國建立100年（2049年）時，城鎮化率將可能達到75%左右，達到目前發達國家的平均水平，這樣，今后40年是我國城鎮化發展提高質量的重要時期，應把省直管縣改革作為推進城鎮化的重要著力點。

第一，增加中小城市，加快市制創新。改革開放以來，我國從計劃經濟體制逐漸轉向市場經濟體制，在轉變過程中我國的設市模式也呈多樣化的特征，如整縣改市、切塊設市、市管縣、地市合并等，形式多樣，基本適應了我國當時經濟發展的客觀要求。具體說來，每一種模式都有優點，但也存在一些問題。我國從1997年凍結“縣改市”的審批后，許多地方紛紛通過縣改區的方式實現行政區劃調整，用以擴大中心城市的幅度，提升縣改區部分城市化建設水平。隨著強縣擴權，特別是財政上省直管縣的深度推進，縣域內城市化發展的要求越來越迫切。我國縣級行政區劃存在的主要問題，一是中小城市的數量太少，二是許多縣的面積較小，機構臃腫。可考慮通過增設縣級市適應農村剩余勞動力轉移的需要，承接大部分農村向城市轉移人口，并調動地方發展和競爭的積極性，激發縣域經濟發展活力。我國上世紀90年代制定的設市標準已經遠遠不適應現在城市建制設置的要求，應研究重新修訂。

第二，重點加強縣域中心城鎮建設，促進縣域城市化發展。改革開放以來，我國城鎮化取得了巨大成就，但也存在兩個問題：一是城鎮化發展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城鎮發展不夠；二是在城鎮化進程中，比較重視城市規模的擴大和城鎮建設的美化，輕視為農民真正轉為市民提供更多的機會，造成這一結果與城鄉二元體制有直接的關系。省直管縣改革制度設計的目的在于推進縣域經濟社會的發展，在于依靠行政體制改革打破市管縣體制的均衡，重建省直管縣領導體制的均衡，沖擊城鄉二元體制。中心城鎮是縣域經濟的增長極，是縣域資源配置和經濟發展的組織、指揮、協調、控制中心。中心城鎮是縣域工業化和城鎮化發展最有潛力的區位，是形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要戰略支點。由于省直管縣改革的推進，省對縣擴權、地級市向縣放權，縣對于城鎮發展規劃有了很大的自主權，這為縣域經濟發展創造了良好的外部空間。另外，省財政直接結算到縣，縣級可直接向省級爭取城鎮建設資金支持。發展依托縣城的新型城鎮化，不僅可以逐步形成縣域范圍內功能互補、協調發展的城鎮體系，有效提高農村城鎮化的發展質量，而且有利于農村外出勞動力向中心城鎮集聚，有利于農民工的合理流動和市民化，改變當前已進城的農民工實際上并沒有市民化的“半城鎮化”和“假城市化”狀態。更重要的是，發展依托中心城鎮的新型城鎮化，可以創造出持續增長的需求。當前，我國的城鎮化已進入功能調整、適度集中的新階段，突出表現為大城市的調整性擴張和小城市的集中發展現象并存。在未來一段時間里，以全國2000多個縣城為依托發展中小城市、推進農村城鎮化，將是中國城鎮化的重要發展方向。建議在未來40年把500個縣城（千強鎮的二分之一）發展成為中小城市（連同現有的600多個城市，將達到1200個左右的城市），構成城鎮化的戰略重點。

（作者系國家行政學院教授）