實現消費正義和基本公共服務均等化

劉尚希

實現消費正義和基本公共服務均等化

劉尚希

自2006年黨的十六屆六中全會正式明確地提出“逐步實現基本公共服務均等化”以來，這個話題被社會各界熱議至今。之所以得到社會各方面的熱烈反響，與我國經濟社會發展的新階段新特點密切關聯。一方面，經濟發展成就舉世矚目，GDP規模已居世界第二。外匯儲備規模占到全球的40%，許多產品產量都居世界第一；另一方面，發展不平衡的現象變得愈來愈嚴重，如社會發展滯后于經濟發展，城鄉差距、地區差距擴大，同時，人們的財富差距、收入差距和消費差距也在擴大。通過市場化改革，我國財富的生產取得了階段性的巨大成功，財富增長之快成為了世界歷史上的奇觀；但相比之下，財富的消費如何變得更加正義仍在探索之中。因此，提出逐步實現基本公共服務的均等化，實際上就是對如何更加正義地消費社會財富的具體探索。

從世界范圍來看，財富的生產在某一時期實現快速增長，并不是一個難題，許多國家都曾有過階段性的經濟奇跡。如前蘇聯，上個世紀20年代到50年代經濟增長并不比我們現在慢；如巴西，上個世紀60年代到70年代，經濟增長很快，但進入80年代卻陷入了困境。歷史告訴我們，如何更加正義地消費財富，是一個比如何更快地生產財富更難解決的問題。逐步實現基本公共服務的均等化，就是使生產出來的財富惠及更多的社會成員，使每一個社會成員的生活和自身發展變得更好，即在促進財富快速生產的同時，實現財富消費的正義，以防范片面追求財富增長導致的公共風險和危機。從這個現實背景來看，推進基本公共服務的均等化就不是一項孤立的公共政策和純粹的福利行動，也不是一個化解社會矛盾的權宜之計，而是從“以物為本”轉向“以人為本”的具體行動。這表明：一是經濟發展的基本取向由單一的效率至上轉向公平與效率并重，使物質財富的增長帶來更多的社會正義，惠及更多的人。二是發展的基本取向由片面的經濟增長轉向經濟、社會與自然的協調發展，使經濟的發展帶來人的全面、自由發展，回歸發展的終極價值。三是小康生活的基本取向由主要追求物質指標轉變為以和諧為導向，使生活的殷實和富足帶來更大程度的社會和諧，提高國民幸福指數。由此可見，逐步實現基本公共服務均等化，是當前的一項重要的公共政策。

要使上述轉變成為現實，通過基本公共服務的均等化體現出來，必須有正確的認識和良好的體制和機制。公共服務不是抽象的東西，要全面實現均等化，不是經過一場運動就可以實現的，也不是單靠中央政府的轉移支付就可以完成的，而是需要發展與改革的雙重推動，蘊含于發展與改革過程之中。基本公共服務的均等化不應被理解為一個單純的國家財政分配過程，而是經濟發展過程與國家財政分配過程的有機結合；基本公共服務的均等化也不是一個簡單的財力配置過程，而是財力配置與制度創新的融合。逐步實現基本公共服務均等化，至少有以下四個要點：

第一，實現基本公共服務均等化是一個中長期任務。當前面對的現實是城鄉差距、區域差距和群體貧富差距都很大，這些差距決定了公共服務的巨大差距。從公共服務的供應方來看，政府是最終的責任主體。但各地政府提供公共服務的能力相差巨大，而且這種差距不只是財力上的，如城市政府和鄉村政府，相對富裕地區的政府和貧窮地區的政府，既有經濟基礎的不同，也有認識水平、人員素質、創新意識和管理能力的懸殊，以及制度建設能力上的差距；同時這種差距也不是通過增加財力、短期培訓、更換操作人員就可以在短期內消滅的。從公共服務的需求方來看，由于地理環境、歷史文化等原因，公共服務的消費能力也存在巨大差距。這有自然條件的影響，如一些邊遠山區，自然條件惡劣，山高路遠，十分偏僻，不適合人類居住，即使把錢送到居民手上，也難以消費；還有當地社會人文因素，如居民文化素質、傳統意識、語言、風俗與宗教等，都會造成居民公共服務消費能力上的差距。居民的這種消費能力體現的是自主性和能動性，政府提供的公共服務最終依賴居民的自主性和能動性去消化、吸收，進而轉換為居民生活的改善、基本素質和技能的提高。譬如教育，有的不是上學難、上學貴，而是主動輟學，有的家長認為上學不如賺錢更實惠，也有暴富起來的家庭，認為孩子即使不上學，將來一輩子也會衣食無憂，以至于一些地方出現了“因富輟學”的怪現象。再如住院分娩，是有助于母子平安的一項公共服務，但出現了即使政府給予補助也不愿意的現象。這種由于各種因素造成的公共服務消費能力上的差距，依賴居民自主性和能動性的改善。由各地政府和居民能力造成的公共服務上的差距，公共財政可以發揮作用去縮小，如通過轉移支付縮小財力差距，但無法在短期內抹平。在這個意義上，基本公共服務均等化是一個過程，是一種趨勢。這個過程和趨勢融合于經濟發展過程、城市化過程和社會轉型過程之中。

第二，實現基本公共服務均等化是機會的平等。每一個公民都有相同的機會享受政府提供的基本公共服務，不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同待遇。這是一個公民基本權利平等的問題。如果公民的基本權利因身份不同而給予不同的待遇，那就談不上均等化。如所謂農民工的問題，就是因身份不同，即使常年在城市工作也無法享受與城市居民同等的基本公共服務，如教育、醫療、社會保障等。對于因身份不同而造成的享受基本公共服務的差距，只能通過社會管理制度的全面改革和創新，特別是通過戶籍制度的改革，才能逐漸消除。如果沒有社會平等的理念，基本公共服務提供越多，社會差距就越大，就會離“均等化”越遠。當前，社會各界對擴大基本公共服務的呼聲很高，在社會建設滯后于財富增長的情況下，這無疑是合理的主張，但基本公共服務的擴大應該是面向全體國民，給所有人以同等機會，避免以籠統的基本公共服務規模的擴大掩蓋差距的擴大，或以某一方面差距的縮小掩蓋其他方面差距的擴大。

第三，實現基本公共服務均等化是自由選擇的結果。沒有自由選擇，那只能是一種行政配給，而不是真正意義上的均等化。這有兩重含義：一是不能把居民局限在某一地理空間的基礎上而給予同等的基本公共服務。例如，在城鄉分治的框架內通過給農民提供更多的基本公共服務來縮小城鄉基本公共服務的差距，在近期是必要的，但若長期如此，則這種均等化就會變成一種社會強制，而使個人意志受到壓抑。二是有自主選擇的自由，在一定意義上也就意味著實現了均等化。也就是說，實現基本公共服務均等化，要更多地從需求方來考慮，尊重居民的合理意愿和選擇，不能光看基本公共服務的供給能力。

第四，實現基本公共服務均等化不等于各地方政府財力的均等化。我們通常用人均財力這個指標來衡量地區間財力的差距，其實，無論分母是財政供養人口，還是本地戶籍居民，這個指標都不能準確地反映出地區間財政能力的差距。因為基本公共服務的單位成本在不同地區是不同的，甚至差距相當大，同樣多的錢未必能提供同樣多的基本公共服務。從公共服務的供給方來看，基本公共服務均等化是財政能力的均等化，而財政能力是財力、單位成本和制度及管理因素的復合函數，僅看財力的多與少是片面的。

（作者系財政部財政科學研究所副所長）