關于臨海市征地補償安置工作的調研報告

臨海市國土資源局

關于臨海市征地補償安置工作的調研報告

臨海市國土資源局

征地補償安置工作關系當地經濟建設，涉及農民的切身利益和社會穩定。為進一步做好征地補償安置工作，切實維護農民的合法權益，根據省國土資源廳《關于開展調整征地補償標準調研工作的通知》（浙土資廳函〔2011〕1296號）要求，我局于近期開展了全市征地補償安置工作情況調研。現將有關征地補償安置工作評估報告如下：

一、基本情況

長期以來，我市各級黨委、政府高度重視征地補償安置工作，認真落實《中華人民共和國土地管理法》、《浙江省土地管理條例》，切實加強對征地補償安置工作的領導，依法規范和強化征地管理行為，努力保障國民經濟和社會事業發展用地需求，全力維護被征地農民的合法權益，積極探索新形勢下征地補償安置的新途徑。據統計，2009年以來，我市經省人民政府批準征地總面積522.8842公頃。其中：耕地316.7062公頃，林地4.3540公頃，園地及其他農用地147.0742公頃，未利用地6.6554公頃，農村集體建設用地48.0944公頃，分別占總征地面積60.57%、0.64%、28.13%、1.27%、9.2%。征地總費用41233.4985萬元，其中土地補償費15199.8137萬元、安置補償費22799.7208萬元，青苗補償費3233.9640萬元；政府承擔的社保費達31366.5524萬元。我市的主要做法是：

1、完善政策，不斷提高補助標準

2003年，根據省政府《關于加強和改進征地工作的通知》（浙政發〔2002〕27號）精神，我市制定了《關于在全市規劃建城區范圍內征用土地實行區片綜合價的通知》（臨政發〔2003〕198號）。2008年6月24日，國土資源部下發《國土資源部關于切實做好征地統一年產值標準和區片綜合價公布實施工作的通知》（國土資發〔2008〕135號），要求對各地征地補償標準再進行補充和完善，在報省政府批準后，于2009年1月1日起公布實施新的征地補償標準。我市征收土地一律實行“區片綜合價”。實行“區片綜合價”是我市征地補償安置的核心內容，新的“區片綜合價”是依據地類、產值、土地區位、農用地數量、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障等因素，將全市土地綜合平衡劃分為五個區片的分地類綜合補償標準。

2、嚴格程序，依法征收土地

一是在征收土地中嚴格執行告知制度，做到程序到位，切實維護被征地農民合法權益。實施征前告知、確認、聽證和“二公告一登記”制度，對申請要求聽證的，依申請組織聽證，廣泛聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見。二是嚴格審查征地補償工作，健全征地工作的日常監督和責任追究機制，充分保障被征地集體經濟組織和農民的知情權、參與權、監督權、生存權和發展權，實行依法征地、規范征地、透明征地、和諧征地，切實維護農村社會穩定。三是建立健全征地補償標準爭議協調裁決機制，暢通征地補償爭議的救濟渠道，切實維護被征地農村集體經濟組織和農民的合法權益，有效保障征地工作順利的進行。

3、重視民生，切實維護農民權益

自2003年啟動被征地農民的基本生活保障工作以來，我市先后下發了《關于建立被征地農民接軌職工基本養老保險制度試行辦法的通知》（臨政發〔2003〕207號）、《關于建立被征地農民基本生活保障制度試行辦法的通知》（臨政發〔2003〕209號）、《關于全面推進被征地農民基本生活保障工作的通知》（臨人勞保〔2007〕6號）、《關于臨海市被征地農民基本生活保障實施辦法的通知》（臨政發〔2001〕43號）等有關文件，逐步提高基本生活保障水平。按照規定，部分土地被征收的行政村村集體或個人繳費標準分為一檔3.5萬元、二檔1.9萬元和三檔0.5萬元。根據繳費標準檔次分為一檔500元/月、二檔400元/月和三檔330元/月。安置方式為貨幣安置，貨幣安置100%，批次項目和獨立選址項目在征地補償標準和安置上沒有區別，一律按區片綜合價執行。同時，我市出臺了留用地政策，被征地的行政村按在冊人口每百人八畝作為該村集體的安置留地，用途主要是建設標準廠房，城中村的建市場及商鋪，留好集體組織資產，保障被征地農民長遠生計。

4、創新舉措，實現安置途徑多樣化

多途徑妥善安置失地農民，除了實行貨幣安置外，還根據農民個人生活狀況和要求進行低保安置、醫療保險安置、留地安置或培訓推薦就業安置，確保失地農民被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。如我市汛橋鎮道頭村200畝土地被征收后，該村的土地補償費、勞力補助費全部入股到企業，企業按入股的股份進行分紅；并將村民安排到企業上班，每月還可領取2500-3000元工資。

5、加強監管，確保各項補償落實到位

近年來，我市將被征地農民社保安置費納入用地成本組價，社保資金由市國土資源部門統一收取，劃入被征地農民基本生活保障專項資金賬戶，待省里批準農轉用后，在供地時由市統一征地事務所出具臨海市被征地村社會保障落實情況聯系單，社保資金一次性劃入社保局，確保社保安置費一步到位，被征地農民的合法權益得到了有效維護。為確保各項征地補償費用落實到位，我市在發放過程中實行收支兩條線管理，市長一支筆審批，并對征地補償費標準的擬定、支付等均建立了監管措施，明確規定“沒有征地補償費用繳納憑證或不能提供征地費撥付到村的證明的用地項目，一律不得發放建設用地指標許可通知書和建設用地批準通知書，不得辦理供地手續，更不能辦理土地使用權證”，確保了土地補償費按時、足額發放到被征地村、農民手中。據統計，在對被征地農民進行安置過程中，至今未發生一起糾紛案件。

二、主要問題

征地補償安置是一項面廣量大、政策性強的重要工作。為此，近年來，我們嚴格實施征地程序，規范征地行為，依法維護了被征地農民的知情權和財產權，提高了透明度和辦事效率，使土地征收工作逐步得到廣大農民的配合與支持。但是，由于部分群眾法制觀念淡薄、安置方式單一、村集體資產管理混亂、補償標準偏低和不均衡，導致目前我市征地工作舉步維艱。據調查，反映的主要問題有：

1、部分群眾不合理要求越來越高

因對相關補償政策理解認識有誤區，部分農民對現行的區片綜合價補償標準不滿意，簡單認為政府征用農民土地每畝僅3.2-6萬多元，政府掛牌賣地每畝達幾十萬元到幾百萬元，農民吃虧過大，使本來就已經激化的征地價格矛盾越來越成為制約征地工作的瓶頸，使征地協議難以順利達成。此外，部分農民從眾思想突出，當前在農村小團體合力較強，主要是拆遷戶間關系較為緊密，相互間沾親帶故，征地工作難以突破。

2、補償標準偏低

對大多數農民來說，土地具有基本生產資料和基本生活保障兩大功能。也就是說，農民失去土地后，給予農民的補償，必須能夠替代這兩大功能。如果給農民的補償不足以滿足這兩點，不僅嚴重侵害了農民權益，而且增加了社會不穩定因素。由于現行體制對地方政府的GDP考核和招商引資的考核等因素，各地普遍存在低地價競相招商，政府資金壓力大，進而片面強調要求被征地農民服從地方經濟建設，就低甚至壓低補償標準損害農民利益，導致農民上訪案件頻頻發生。為了征地工作順利推進，在我市存在實際征地補償高于政策規定的現象，一般要高出標準1.5-2萬元，占征地數量的98%。

3、補償標準高低不均衡

土地、房屋權屬情況復雜，直接影響補償利益；臨時用房和違法建筑，補償標準不一；遷墳補償標準過低，極易引發群體性糾紛和暴力對抗事件；這些給征地補償工作帶來了嚴重阻力。而對農民來說，他們同樣失去了土地，各種不統一不均衡的征地價格對他們是不公平的。

4、安置方式單一

目前采取的安置方式大多把安置補助費以貨幣形式發給被征地農民，農民一次性取得上述費用后，限于自身素質條件和環境的影響，并不能考慮長遠利益而有效使用，失地農民對今后的出路問題無有效辦法，成為“種田無地、上班無崗、上崗無技、保障無份”的“四無”游民，并由此引發諸多社會問題。我市雖然先后出臺了《臨海市被征地農民基本養老保障暫行規定》、《關于臨海市被征地農民基本生活保障實施辦法》等一系列養老保障、最低生活保障規定，但相對來說，這些標準還是過低，加上物價指數的原因，難以有效保障被征地農民的長遠生計。

5、征收時農村土地承包權證沒有收回和變更

土地是農業生產的基本要素，是農民的基本生產資料，也是農民最主要、最可靠的生活保障。保護農民的土地權利，是對農民權益最直接、最具體、最實在的保護。《土地承包法》、《物權法》等相關的法律法規的施行，以法律形式賦予農民長期的土地使用權，切實保護農民的合法權益。農民合法的土地使用權，受國家法律保護，任何組織、單位和個人不得侵犯、不能以侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。國家或政府可以依法對屬于農民集體所有的土地進行征收和征用。任何公權力的行使都應以不得侵害農民的合法利益為前提，依法征收征用土地，政府對失地人的損失必須予以合理的補償。根據浙委辦〔 2 003〕76號文件規定，“征用農戶承包土地補償費用到位時，應及時變更、收回或核銷農村土地承包經營權證書”。可是我們在實際征收土地過程中，想變更、收回或核銷農村土地承包經營權證書十分困難，往往是土地征收了土地承包經營權證書還在農戶手中，必須引起各級政府重視，理出完整的程序來完成此項工作任務。

6、農村集體資產管理混亂

部分行政村的村務公開特別是財務支出不透明，農村農民的知情權沒有得到充分的尊重和保護，對此許多農民表示強烈不滿。征地時，被征地農民帶著這種不滿情緒投了反對票，導致征地工作困難重重。

三、幾點建議

當前，從中央到地方各級都高度重視“三農”工作，加強和改進征補償安置工作，既有利于增加農民收入、維護農民權益，又有利于促進農村經濟社會發展。最近，國土資源部發出《關于進一步做好征地管理工作的通知》，對我們進一步做好征地補償安置工作提出了更高要求。前段時期我市在落實征地補償工作做了大量行之有效的工作并取得了積極成效，總體情況是比較好的。少數地方暴露出的矛盾和問題，其產生的原因比較復雜，既有一些區域片面強調局部利益的因素，也有對農民利益保障力度不夠的因素等等。我們認為做好新時期土地補償安置工作，既要抓緊現有政策不折不扣的落實，又要抓緊研究制定更有利于保護失地農民切身利益政策措施；既要在治標上下功夫，又要在治本上求突破；既要有上級國土部門加強監督管理，更要地方黨委政府對征地工作予以關注與支持。為此，我們提出如下建議：

1、堅持以人為本的原則，樹立文明和諧征地理念

一是做好宣傳動員工作。征地拆遷前要結合城市規劃建設做好農民的思想動員工作，應從建設給當地農民帶來的益處上尋找突破性。政府及相關部門領導要深入征地拆遷第一線，進行政策宣傳解讀，積極查找問題難點，有針對性地做工作，同時做好村干部、黨員、老干部等有號召力的重點人員的思想工作，達到以點帶面的效果，取得群眾的最大支持和理解，促進征地拆遷和諧穩定。二是關注農民提出的熱點問題。征地工作人員要密切關注被征地拆遷農民提出的熱點問題，切實幫助群眾解決后顧之憂，既要及時解決好被征地農民的臨時過渡住房等眼前困難，又要妥善解決被征地農民的就業出路和社會保障等長遠利益問題。三是注意文明征地拆遷。增強征地拆遷政策措施配套和部門協調配合的運作意識，做到征地拆遷工作的公開、公平和公正。要完善法律政策規定的征地拆遷工作程序，對拆遷補償有爭議的，應在作出行政決定中告知當事人救濟渠道，引導農民通過法定救濟的方式解決爭議，避免沒完沒了的上訪。

2、適度提高補償標準

在制定完善新的征地補償標準時應當與當地經濟社會發展水平、被征地農民基本生活保障相銜接，適度提高征地補償標準，安排被征地農民基本生活保障費用，確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。

3、完善社會保障制度，切實維護被征地農民合法權益

不斷完善被征地農民的失業、醫療、養老保險制度，進一步擴大社會保障覆蓋面，對失地農民，不論在城市或農村，都應全面納入社會保障制度。提高現行保障標準，使之達到名符其實的保障水平，而不是象征性的補貼。嚴格執行被征地農民補償安置不落實、社會保障資金不到位不得辦理供地手續的有關政策規定。土地增值收益要進一步向民生傾斜，建議從土地收益或預期增值收益中切塊專項用于被征地農民的勞動技能和上崗培訓、自謀職業的政策補貼等，增強農民就業競爭力。

4、拓寬被征地農民的安置途徑，增強政策的可操作性

改革目前對被征地農民的一次性貨幣補償為主的安置方式變為多措并舉的就業型安置方式，除常規的農業生產安置、留地安置、外地移民安置外，探索或借鑒各地成功經驗，如土地入股分紅安置、標準廠房、商業用房出租安置、住宅出租房安置、非農崗位擇業技能培訓安置等方式。要從根本上解決失地農民的問題，需要進一步開拓性的立法和政策，使農民的土地同國有土地一樣同價、同權，并讓農民直接參與土地的定價與收益分配，使他們真正分享城市化帶來的好處。

5、加強征地補償費使用管理，保障村集體和農民利益

從政府層面敦促、監督集體征地補償費的依法管理，實行專款專用，用于被征地農民參加保險、發展二、三產業和農村公共設施建設。要對集體征地補償費的收支、使用等情況實行定期公開，并上報征地監督機構備案，加強動態監督管理，確保農民利益不受損害。

6、嚴查土地違法活動，美化征地拆遷環境

繼續嚴歷查處各類違法用地及土地征收過程中的拖欠、截留、挪用征遷補償安置費用的行為，加大土地執法力度，將土地執法常態化，切實做到既處理事，又要處理人，真正有效地遏制土地違法行為。加大非法買賣、租賃集體土地行為的查處力度，依法進行行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，從土地源頭上扼制違法行為。建立違法用地的領導責任制，對地方行政轄區內發生較大比例的土地違法、發生重大土地案件、因不積極作為致使土地違法案件擴大而造成難以排除后果等情形，要追究地方領導人或相關責任人的責任。認真落實土地征收的信訪工作責任制和責任追究制，推進對土地征收信訪的實地核實工作，加大對土地征收違法問題信訪的復查和復核力度，切實暢通土地征收工作的信訪渠道。