談新形勢下的土地變更調查

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

談新形勢下的土地變更調查

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

2010年10月14日，國土資源部下發了《關于開展2010年度土地變更調查與遙感監測工作的通知》（國土資電發〔2010〕145號），11月15-17日，國土資源部召開了第二次土地調查與遙感監測部署培訓會。我省也立即對該項工作進行了部署和培訓，認真完成年度土地變更調查與遙感監測任務，并按時上報了各類成果。2010年度的變更調查，是基于2009年12月31日完成的二次調查標準試點統一更新成果基礎之上開展的，工作機制、方法和要求都發生了很大的變化。筆者結合多年的土地調查工作經驗，談一下對新形勢下土地變更調查工作的體會。

一、新形勢下土地變更調查工作的新特點

1、2010年度土地變更調查目標

根據國土資電發〔2010〕145號文件精神，2010年度全省土地變更調查與遙感監測工作的總體目標是準確掌握2010年度全省土地利用實際變化情況，保持二次調查成果現勢性，更新各級土地調查數據庫；在此基礎上，建設全省“一張圖”工程，滿足新形勢下國土資源管理日常業務需要，實現土地管理和監管方式從“以數管地”到“以圖管地”的重大轉變，為各級政府和有關部門提供現狀的土地基礎數據，更好發揮國土資源管理宏觀調控和資源保障作用，服務于全省經濟社會各項事業發展。

2、2010年度土地變更調查新特點

從國土資電發〔2010〕145號文件及北京部署培訓會上，我們可以發現，2010年度土地變更調查體現出了幾個新：

（1）組織方式新。本次調查首次明確將遙感監測和土地變更調查兩項工作結合進行，并盡可能整合了各項檢查需求，兼顧了多方面工作。本次土地調查與遙感監測成果將滿足耕地保護責任目標考核、土地督察、衛片執法檢查、礦政管理、地質環境保護等多方面的業務需求，使得工作整合更有效，協同工作更突出。

（2）變更要求新。這次調查不僅要求全面查清2010年度各類土地利用變化情況，還要掌握年度基本農田變化情況；同時，要求各地不僅要上報各地類面積變化數據，還要上報土地調查增量數據包；在數據流量中，也進一步規范了數據類型，在2010年度新增建設用地情況中，取消了“往年批準今年建設”類型的建設用地變更，使數據流向更加清晰明確，易于與年度各類數據進行有效對接。

（3）檢查方式新。部里將采用二次調查中應用較成功的“三下兩上”的核查模式，對各地上報數據進行全面全方位核查，以確保成果質量；同時，部將通過擴大調查監測成果應用的深度和廣度的方式，通過相關業務關系，對數據進行校核。

3、新形勢下土地變更調查與以上變更調查的區別

隨著二次調查工作的全面完成，土地變更調查工作與傳統的土地變更調查相比，有著更多的不同。

（1）技術手段不同。以往的土地變更調查工作，手工繪圖、單純數據匯總、遙感技術應用較少。新形勢下的土地變更調查工作，則充分運用了3 S技術，以遙感技術作為調查和數據掌控的基礎，有條件的地區以全球定位系統作為外業調查的手段，以地理信息系統作為數據建庫和匯總上報的平臺。

（2）工作基礎不同。以往的土地變更調查工作建立在一次詳查基礎上，受當時技術手段和方法的制約，難以確保數據真實可靠。而新形勢下的土地變更調查工作建立在二次調查基礎上，起點高，精度高，對確保數據現勢性的要求更高。

（3）數據審核方式不同。以往的土地變更調查工作，單純對數據流量的合理性進行審核，外業實地核實量很小，人為干預調查工作的空間很大。而新形勢下土地變更調查工作，以全覆蓋的遙感影像為基礎，結合遙感動態監測成果，對數據質量總體掌控，輔以對數據流量的合理性審核，可以全面核查每一變化圖斑的地類、位置、范圍，最大限度地避免了人為干預調查數據的現象。

（4）組織模式和程序不同。以往土地變更調查工作的組織模式較為簡單，“地方調查，逐級匯總、國家審核出數”，而新形勢下土地變更調查的組織模式更為合理，程序更為復雜，即“國家掌控、地方調查、數據庫更新、國家全面核查、國家庫更新、數據匯總”。

二、新形勢下變更調查的機遇與挑戰

1、面臨的機遇

（1）進一步樹立了土地變更調查的基礎地位。2010年度土地變更調查與遙感監測工作，部里高度重視，多次召開黨組會議進行研討，徐紹史部長兩次批示強調，“變更調查數據務求真實、準確，要盡可能整合各項檢查需求，一次調查兼顧多方面工作”，“要把監管事項，諸如占補平衡、增減掛鉤、土地閑置、土地違法、礦業權管理、地質環境等盡可能整合進去，一并開展”。王世元副部長也提出“盡可能反映多方面管理業務信息”的要求，并與“一張圖”建設和“批、供、用、補、查”等監管銜接。由此可以看出，2010年度土地變更調查與遙感監測成果將作為土地資源管理的基本依據，是實施國土資源“一張圖”建設和依法有效監管的基礎支撐，土地變更調查越來越重要，地籍基礎作用逐步顯現。

（2）進一步拓寬了土地變更調查數據的覆蓋面和整合度。這次變更調查，將規劃、耕保、執法和地籍等多個部門的數據進行了有效整合，年度土地利用計劃下達、執行情況資料；基本農田補劃、調整等相關圖件、數據資料；年度建設用地審批、土地開發復墾整理、基本農田調整補劃等資料；違法用地的數量、范圍、位置及查處等資料，均反映在年度土地變更調查與遙感監測成果中，使得年度土地變更調查成果內容更豐富，整合度更高。

（3）培養了一支高素質的人才隊伍。2010年度土地變更調查，體現出“三高一緊”的態勢，即對數據的真實性要求更高、對組織的嚴密性要求更高、對技術水平要求更高，時間更緊迫。這對調查人員的業務素質、工作組織能力都提出了嚴峻的考驗，通過更新調查、第二次全國調查、土地變更調查的歷練，我省鍛煉出了一群掌握政策、熟悉業務、不怕吃苦、求真務實的土地調查一線人員，為國土資源管理事業培養了一批會干事、能干事的人才隊伍。

2、遇到的挑戰

（1）數據要求更高。這次變更調查，按照建設全省“一張圖”工程“地要求，利用高分辨率的遙感衛星影像，把2010年度全省土地利用實際變化情況調查清楚，形成土地利用現狀變更調查增量數據包，同步更新全省土地利用現狀庫和國家級土地利用現狀數據庫。也就是說，不僅要調查出變化的地類面積，還要調查處具體的位置，并將位置變化信息按照增量數據庫的方式上報，形成縣、市、省、國家同步更新的土地利用現狀數據庫，為實現土地管理和監管方式從“以數管地”到“以圖管地”奠定基礎。

（2）變更干預更少。這次變更調查，國家采取“三下兩上”的方式，即由國家統一提供遙感動態監測底圖，由國家統一提取疑問圖斑，由地方結合年度農轉用審批、土地利用計劃下達和執行、基本農田補劃和調整、土地開發復墾整理、違法用地查處等資料，開展變更調查。并通過縣級自查，市、省、國家的逐級逐圖斑核查，確保成果真實，最大限度地避免人為干預調查數據的現象。

（3）銜接要求更準。這次變更調查，起點更高，成果應用的范圍也更廣，通過變更調查數據檢驗調查區域一年來國土資源管理的成效的預期更明顯，因此，如何做好與土地利用計劃、規劃、耕地保護、農轉用審批、占補平衡、土地供應、集約節約利用的銜接，就成為土地變更調查面臨的一大挑戰。

三、新形勢下做好土地變更調查的建議

做好新形勢下的土地變更調查工作，需要走好“三步”：

第一步：建立業務銜接及數據溝通機制

新形勢下的土地變更調查，不僅僅是地類數據的變化，而是通過圖形和數據庫的方式全方位立體反映土地利用的變化情況，同時，新形勢下的土地變更調查工作，不僅僅是調查數據在土地利用現狀圖和庫上的反映，更是國土資源管理各類數據在土地利用現狀數據“一張底圖”和數據庫上的反映，以往各部門獨立匯總、獨立上報各類數據的情況，因為有了這個底圖，必須發生改變，否則，數據間邏輯關系不一致、數據彼此不符合將成為無法解決的難題。因此，建立各部門的業務銜接和數據溝通機制，是做好新形勢下土地變更調查的第一步，只有這樣，才能將各類國土資源管理數據進行有效整合，統一標準，統一要求，統一上圖，統一出數。

第二步：建立數據日常更新機制

每年的土地變更調查，往往時間緊、任務重，新形勢下的土地變更調查，圖庫同時要進行變更，工作量可想而知，如果全部年末統一上圖并開展外業核查，能做到按時上報數據已是不易，再考慮與其他相關業務的銜接和整合難度更大。因此，建立土地利用現狀數據的日常更新機制，將已獲取批文的農轉用項目、已驗收確認的土地開發整理復墾項目等信息按照“月清季累”的模式及時上圖入庫，待到年末只需對照遙感影像圖，將疑問圖斑逐一核實即可，既可保證成果質量，又可做到數據提前對接。

第三步：建立國土資源監管“一張圖”

解決年度變更調查的最有效措施，就是建立國土資源監管“一張圖”，在全面、快速和準確地掌握土地資源數量、質量、結構和空間布局的基礎上，結合國土資源管理各項業務信息，將遙感影像和監測信息集成化系統管理，準確記錄資源開發利用生命周期中各個階段的信息，并在此基礎上實施“批、供、用、補、查”的全面監管，推進資源監管方式的改革，實現“天上看、地上查、網上管”的工作格局提高國土資源監管的質量和效率。通過“一張圖”綜合監管平臺的建設，以信息化建設帶動管理方式的變革，實現土地管理的數字化、規范化、透明化和精細化，這樣，變更調查只要做好數據的疊加和分析，就可順利完成了。