節約集約用地 提高利用效率

磐安縣國土資源局 鄭葉飛

節約集約用地 提高利用效率

磐安縣國土資源局 鄭葉飛

節約集約用地是土地管理的重要內容，是國土資源部門的重要工作職責，是合理用地，切實保護耕地的重要措施，是提高土地利用效率，保障經濟社會持續、快速發展的重要手段。但在現實土地利用方式方法上確實存在“亂占濫用、粗放低效利用、浪費利用”的現象，嚴重影響18億畝耕地紅線保護目標的全面實行，也影響經濟社會的持續、健康發展。如何 節 約集約用地呢？從以下幾個方面談談自己的看法：

一、當前土地利用現狀和存在的問題

土地是人類賴以生存和發展的重要資源，既是生產資料，又是商品依附的重要條件。因此，占有、開發利用土地資源是人類擁有財富、創造財富的重要體現。經濟社會的發展離不開土地這個平臺，必須依賴土地這個資源才能得以實現。由于不合理的政績觀和經濟利益的驅動等原因，在現狀土地利用方式方法上不同程度地存在“亂占濫用、粗放低效利用、浪費利用”的現象。

1、城鎮、集鎮用地規模迅猛擴張，老區用地低效利用現象嚴重

經濟發展之快、建設用地數量之大，這是不爭的事實。特別在近十年，經濟社會迅猛發展，人民生活得到全面改善，城鎮、農村面貌日新月異，交通等基礎設施建設水平明顯提高。城市高樓林立、農村新房遍地，這是經濟發展的重要標志，也是用地形勢嚴峻的深刻體現。國土資源部門承受保護國土資源、保障經濟社會發展的雙重壓力，壓力之大前所未有。隨著城市品位的不斷提升，建設用地范圍不斷擴漲，用地數量數倍增長；工業園區如雨后春筍般涌現，小集鎮發展迅速，用地規模成倍或幾倍增長。如磐安縣城，2000年城鎮用地規劃面積2.5619平方公里，而今城鎮的建設用地總面積為3.2672平方公里；尖山集鎮（市級中心鎮）2000年的用地規劃面積是0.5962平方公里，而今的建設用地總面積為2.5153平方公里（磐安工業園區落地集鎮）；城鎮、集鎮用地普遍存在老住宅區房子破舊、樓層低、基礎設施差，嚴重低效利用現象。各地許多城鎮、集鎮由于怕拆遷工作難度大、投資成本高等因素，只注重城鎮和集鎮周邊新區的擴漲，而遺棄城鎮和集鎮老區的改造建設，因此，加大城鎮和集鎮老區低效用地的開發利用勢在必行。

2、基礎設施用地規模大

隨著我國經濟社會的快速發展，公共基礎設施不斷配套完善。高速公路、鐵路貫穿東西南北，機場、碼頭品位不斷提升，城鎮和集鎮基礎設施及公共服務設施逐漸得到健全。基礎設施和公共服務設施項目用地規模大、總量大、占年度用地總量的比重大。有的建設項目用地幾十畝、幾百畝，有的上千畝幾千畝。如康莊公路和連村公路建設項目一般的村都要30多畝，山區的村莊要50畝以上，我省的諸甬高速公路項目用地3035.3畝，集鎮的一個小學項目用地要50多畝，城市的一個大學項目用地要幾千畝，累計的用地總量可想而知。有的建設項目在規劃上只求規模和品位，沒有考慮節約集約用地，存在嚴重的粗放、低效用地現象。

3、工業區塊閑置土地數量大，“一企多房”現象嚴重

工業園區或工業功能區塊企業不同程度地存在開發利用不完整、部分廠房閑置或經濟社會效益不高的現象。磐安縣2010年盤活閑置工業用地274畝。閑置土地是動態的管理內容，有的企業去年不屬于閑置用地范圍，可今年就可能屬盤活的對象。隨著各地招商引資力度不斷加大，企業主以土地資產效益為目的現象不斷顯現，欠發達地區有發展潛力的企業考慮發展環境、交通運輸成本和土地資產效益的因素都外流到發達地區創業，而他在故鄉的廠房仍然保留著，在利用方式上有的租用、有的閑置；發達地區中等以下企業需擴大再生產，在各地稅收優惠政策和低廉土地價格的招商引資政策及土地資產不斷升值等因素的吸引下，一部分發達地區中等以下企業到欠發達地區落地建造第二處或第三處廠房，而原地的廠房仍然保留著，一部分企業存在不同程度的閑置廠房現象。根據 節 約、集約用地要求，這部分企業成為“一企多房”、盤活閑置土地的對象。因此，盤活閑置工業用地潛力巨大，有待于各級政府的高度關注。

4、農村閑置住宅多，存在嚴重的浪費土地現象

農村中未進行空心村改造的村莊往往存在大量的破舊房、閑置房，舊房樓層一至二層，土地利用率低下。隨著交通條件的不斷改善，村莊的用地方向都向公路沿線發展，或在村莊周邊發展，形成“村邊是新房，村中爛肚腸”現象，造成大量農戶在同一個村莊內存在“一戶多宅”的土地利用率低下現象。隨著城鄉一體化和城鎮化的不斷推進，農村人口不斷向城鎮集聚，大部分農村年輕勞動力都在外打工，并且有一部分長期勞務輸出人員在城鎮范圍購買了住房，安家在城鎮，這部分農戶成為移地“一戶多宅”的現象，造成這部分人員農村住房的長期閑置。

（1）“一戶多宅”現象嚴重。一戶多宅的類型：一是下山脫貧農戶建新房不拆舊房現象客觀存在，農戶在審批新基時拆舊房事宜是以書面合同形式承諾的，合同一般是農戶與當地鄉鎮人民政府簽訂，并有相關部門作見證單位，但農戶建好新房后，舊房拆除工作卻沒人督辦，造成一部分下山脫貧農戶存在“一戶多宅”現象。在這種情況下，已出現下山脫貧農戶非法轉讓安置小區地基的違法現象；二是機關部門工作的干部在城鎮已享受房改和集資政策，但在老家普遍還有房子，形成一戶多宅；三是空心村改造村，屬拆老區建新區村改造農戶建新房不拆舊房，拆舊房工作只停留在一張紙上，舊房仍由農戶使用著，又形成“一戶多宅”；四是城鎮拆遷改造工程項目建設，往往采用一比一安置的方式，有的還超過一比一的比例，只考慮工程拆遷工作，而忽視農戶住房面積的限額限制，普遍存在“一戶多宅”現象；五是隨著古民居、古建筑保護力度的不斷加大，部分村的村級集體將擁有一定數量的古建筑，若開發利用工作不跟上，將造成土地的嚴重浪費。因此，這么多存量建設用地不盤活，新增建設用地又在不斷增加，無疑增加國土部門保障新農村建設用地和保護耕地紅線的工作難度。

（2）村莊建設規劃編制存在重復規劃人口用地現象。隨著城鎮和城鄉一體化建設的快速推進，人口集居是發展的必然要求，城鎮人口的增加與農村人口的減少理應相掛鉤，在城鎮、集鎮和中心村建設規劃編制時都考慮了人口集居的功能，并作出相應的用地規劃，可在其它村莊新農村建設規劃編制時沒有考慮到這個因素，仍在考慮村莊人口的自然增長率和機械增長率，在現行編制村莊建設規劃中，沒有一個村的人口是減少的，存在城鎮、農村人口二頭增、二地規劃用地需求的現象。隨著城鄉公共服務均等化建設和不正確的規劃超前理念的引導下，在建設規劃編制中，村莊用地規模難以得到有效控制，不同程度地存在規劃導向上的浪費土地現象。

（3）農村住宅必將存在多余發展態勢。通過近三十年計劃生育政策的全面實施，整體的人口發展已得到有效控制，人口素質也得到提升。八零后和九零后屬獨生子女的為多數，他們的婚姻組合，必將促使今后農戶數量的減少。而現行的新農村建設，住房用地安置仍然按現有的農戶人口結構標準落實，預計再過15年左右，二戶的獨生子女結婚合并成一戶共同生活，而這代年輕人且都在城鎮、集鎮安居，到時農村和城鎮的房屋，特別在農村的房屋必然產生過剩現象，閑置房屋和“一戶多宅”現象將更加明顯，既浪費土地，又浪費農民的發展資金，筆者呼吁社會各界要高度關注這樣的發展態勢。

二、節約集約用地的對策

為全面保障經濟社會的健康、持續和快速發展，確保18億畝耕地紅線目標的實行，必須提高全社會保護國土資源重要性的思想認識，嚴格執行土地基本國策，充分運用法律、行政、經濟等手段，采取行之有效的措施，切實加大土地資源的監管力度，提高政府對土地資源的宏觀調控能力，同時要切實加大對閑置、低效用地的整治力度，不斷拓展集約、節約用地的方式方法，努力加大挖潛、盤活的工作力度，著力提高用地的利用效率。

1、全面深化、嚴格執行土地管理的方針政策，切實提高政府對土地的宏觀調控能力

“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地“是我國一貫堅持的基本國策，并逐步建立了一整套的法律法規體系，明確我國實行最嚴格的耕地保護制度，建立完善了行之有效的一系列土地管理制度，如用地“占補平衡”政策、農轉用審批制度、用途管制制度、用地年度計劃指標控制制度、農戶用地實行“一戶一宅”政策、耕地保護考核和責任追究等制度。要全面實行保護、保障的雙重目標，必須強化土地國策和法律法規及各項政策制度的嚴格執行，要不斷深化、細化各項政策措施，不僅要增強全民自覺遵守土地基本國策和法律法規意識，促使國土資源部門全面履職，更要切實提高領導的責任意識、全社會的參與和監督意識，不斷完善工作考核體系，嚴格工作責任追究制度，努力提高土地資源的利用效率，促進經濟社會的健康、持續和快速發展。

2、把握正確的規劃導向，發揮規劃的引領和宏觀調控作用

土地利用總體規劃是政府宏觀調控措施的重要體現，但必須高度重視各專項建設規劃的編制工作，他們是政府嚴格執行宏觀調控政策的關鍵環節。城鎮總體規劃、新農村建設規劃、交通等專項建設規劃要嚴格執行中央有關土地利用政策，全面貫徹土地管理相關法律法規和各項制度。在編制建設規劃中要合理框算人口發展規模，嚴格執行省人民政府確定的人均用地限額標準，科學布局，講究特色，設施完善，功能合理，依山就勢，注重人與自然的和諧。規劃編制要與土地利用總體規劃、城鄉一體化建設規劃、區域村莊布局規劃、秀美鄉村建設等規劃相銜接，嚴格執行城鎮人口增加和農村人口減少及城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤政策，在框算人口規模時，除中心村、建制鎮、城鎮應考慮人口集居外，其它村莊在框算人口規模時都應縮減，各類建設用地規劃極力做到不重復、不浪費，發揮規劃的正確導向作用，切實提高建設用地的利用效率。

3、正確把握城鎮、集鎮的用地擴增態勢，合理確定用地規模

隨著工業化、城鎮化建設的不斷加快，城鎮、集鎮和中心村人口的增加是必然的，但必須嚴格控制，要嚴格執行“充分挖潛、限制增量、注重盤活、高效利用”的用地方針，促進工業化、城鎮化建設的健康快速發展。

（1）正確定位城鎮、集鎮發展性質，控制城鎮、集鎮用地規模。依據產業特色、功能性質等因素，正確確定城鎮、集鎮發展定位，合理謀劃人口發展規模，科學確定城鎮、集鎮用地規模。既要考慮產業發展用地的需求，又要考慮城鎮、集鎮基礎設施和公共服務設施建設用地的需要，更要考慮周邊人口集居用地的需要。在建設中既要考慮城鎮、集鎮新增建設用地的補充，更要關注城鎮、集鎮老區建設用地的改造利用，積極盤活存量建設用地，努力提高城鎮、集鎮的土地利用效率。

（2）嚴格節約土地，合理確定項目建設用地規模。認真搞好項目用地規劃，嚴格控制項目用地規模。在項目用地規劃中，既要考慮項目建設實際發展的需要，又要講究節約用地和高效用地。設計當中不能貪大、求洋、追求氣派，要講究“實用、節地、節資、可操作”的原則。交通建設項目設計中要合理框算人、車流量、盡量避開標準農田保護區、多利用隧道、橋梁，盡最大努力減少占用耕地。在下山移民、房地產項目規劃建設中，要控制單戶和單套用地規模，提高小區的建筑密度和容積率，鼓勵全面實施平面式安置方式，激勵規劃建設小高樓，嚴格控制別墅和排屋用地。從而切實提高項目建設單位面積的土地利用效率。

（3）加強工業用地監管，提高工業用地利用效率。“無工不富”，這是歷史經驗的總結，是工業化發展的動力所在。既要保障工業經濟發展用地的需要，但同樣要合理用地，高效用地，著力提高工業用地的經濟社會效益。要強化工業區塊用地的建設規劃，在設置、審核入區企業條件時，既要講究企業的經濟社會效益，設置合理的入區門檻，更要審核是否存在“一企多房”現象，嚴禁“一企多房”閑置土地，防止企業主圈地和商業性投資用地。政府要及時清理閑置土地，落實閑置土地處置措施，積極探索“一企多房”閑置用地的處置辦法，著力加大“騰籠換鳥”的處置力度，建立和完善閑置土地處置機制。要不斷強化入區企業的“開工率、竣工率、投產率、稅收率和容積率及建筑密度”等指標的監管，嚴格控制工業園區的用地發展規模，全面提高工業用地的利用效率。

4、加強新農村建設用地管理，促進農村宅基地的高效利用

農村應克服“地大物博，地價低廉”的陳舊思想，農村村民以農業為主導產業，則以土為生的觀念該更強，更應珍惜土地、合理用地，切實保護耕地。新農村建設確實需要占用一部分土地，但應精打細算，嚴格控制建設用地規模，提高宅基地的利用效率，有效推進新農村建設的快速發展；同時要切實自覺地保護耕地，促進農業經濟的平衡發展，增加農民的收入，達到改善人居環境和改進村民生活雙贏之目標。

（1）選好對象，正確定位，嚴格控制村莊用地規模。加強新農村建設的領導，正確把握新農村建設的發展方向，明確改造重點，注重改造特色，區別分檔設置，分類指導建設。要切實加強中心村、集鎮、城鎮的改造建設，對這類村莊的新農村建設，要充分發揮人口集居功能，要充分考慮產業和人口的集聚優勢，規劃好住宅小區、安置小區和商品房開發用地的需求，努力建設中心村、集鎮、城鎮的小區美，建成中心村、集鎮、城鎮的亮點和美點。同時要加強特色旅游文化村的建設，對古名居、古建筑、古樹、歷史文化遺產要予以保護挖掘和豐富弘揚。在村莊建設規劃中要體現保護開發、保留自然風貌、彰顯特色，還要重視基礎設施和公共服務設施的配套，合理確定村莊用地規模。對這二類村莊，通過改造建設，將努力建成秀美村莊。對高山、遠山村莊和分散的自然村，一列實現下山移民搬遷改造，促使人口和產業的集聚。對其它保留的村莊，以萎縮性管理為目標，在注重道路等基礎設施建設的基礎上，從實際出發，注重規劃的可操作性，最大限度地允許農戶就地拆建，加大村莊亂搭濫建的整治力度，同時加強示范整治項目工程建設，努力建成整潔和諧村莊。

（2）建立農村宅基地流轉體制機制，積極盤活農村存量土地。造成農村“一戶多宅”現象，既有歷史原因，又有土地管理的制度原因，也有用地審批等環節把握不嚴的原因。首先要在平常用地審批環節上嚴格執行“一戶一宅”制度，對現有農戶的“一戶多宅”，應建立和完善宅基地合理流轉機制，落實農戶多余宅基地自愿退出的激勵機制，積極盤活存量宅基地，控制新增建設用地，從而提高土地的利用效率。

各級政府應建立和完善農村宅基地流轉體制，縣級人民政府應出臺《宅基地流轉實施辦法》，明確宅基地流轉的方法、步驟和要求，更應明確宅基地流轉的措施和獎勵政策，鼓勵“一戶多宅”農戶自愿退出多余宅基地。縣、鄉、村都要建立宅基地流轉相關組織，國土部門要制訂一整套的宅基地流轉操作辦法，規范農村宅基地流轉行為，促使農村宅基地流轉的規范、有序。同時對“一戶多宅”超額使用宅基地農戶，應實施征收土地有償使用費制度，以經濟手段促使“一戶多宅”農戶自愿放棄多余的宅基地，切實提高盤活農村宅基地的能力。

（3）加大空心村改造工作力度，整合村莊閑置宅基地。要有效消除村莊內的“一戶多宅”現象，切實盤活存量宅基地，必須大力推進以空心村改造建設為載體的新農村建設，才能徹底、有效地整合村內宅基地，提高村莊土地的利用效率。

一是加強領導。縣、鄉、村建立工作領導小組。縣里確定主要領導任組長，農辦、國土、規劃、建設、旅游、文廣等部門主要領導任組員的工作領導小組，具體負責空心村改造的組織、協調、監督和考核工作。鄉鎮人民政府是空心村改造的責任主體，具體負責空心村改造的組織指導；村委會是空心村改造的實施主體，以村民自治的方式扎實加以推進。二是落實措施。縣政府出臺資金補助等扶持政策，相關部門出臺服務空心村改造的具體操作辦法；縣政府對鄉鎮和部門要實行嚴格的考核制度，實行一票否決和責任追究制度。三是加強輿論宣傳、政策引導。通過廣泛的宣傳教育，提高干部群眾的主人翁意識，增強改造住房條件、改善人居環境的積極性和創造性，把改造政策宣傳好、引導好、激勵好。四是發揮村民自治作用。全面實行“民主規劃、民主決策、民主監督、民主管理”制度，實行陽光操作、透明辦事，切實發揮村民代表大會決策、決定的自治作用。五是推行競投選位宅基地安置辦法。競投選位是農村籌措新農村建設資金的有效途徑，是體現公平、公正的重要平臺。事實證明，在拆遷安置中對地段好的地基實行競投選位政策，是新農村建設的有效助力器。在以空心村改造為載體的新農村建設中，樹立典型，培育典型，建設典型，以點帶面是有效推進空心村改造建設的重要經驗。

空心村改造是農村宅基地整治的重要方式，要以農村土地綜合整治為抓手，全面實現“全域規劃，全域實施”工作目標，用足、用好建設用地增減掛鉤政策，努力促使農村宅基地整治和土地整理開發的同步推進，大力改善農村人居環境和生產環境，著力推進“秀美鄉村，和諧家園”建設。

5、建立和完善節約集約用地體制機制，確保集約、節約用地政策的全面執行

加強體制機制建設是工作得以順利推進的重要保障。圍繞集約、節約用地的工作目標，以勇于探索、開拓創新的工作精神，不斷建立和完善集約、節約用地的體制機制，促進 節 約、集約用地政策的全面、深入地貫徹落實。

一是建立集約節約用地的工作考核機制，把它列入上級政府對下級政府年度工作考核的重要內容。二是建立集約、節約用地工作成效年度計劃用地指標獎勵機制，鼓勵盤活、挖潛存量土地，提高用地利用效率。三是建立農村宅基地流轉機制，有效促使“一戶多宅”超限額使用宅基地農戶自覺退出多余宅基地。四是建立征收農村土地有償使用費制度，用經濟手段調節農村農戶使用宅基地的數量。五是強化土地執法監察功能，完善違法用地案件簡便、快捷、高效的查處機制，提高違法用地者的風險成本。六是建立縣、鄉、村三級聯動用地管理機制，強化責任追究制度。充分運用法律、行政、經濟、技術等手段，用體制、機制作保障，以制度來規范節約、集約土地的行為，著力提升全社會的合理用地、高效用地水平，努力促進經濟社會的持續、快速和健康發展。