淺談拆遷許可涉訴案件中的一些問題及對策

杭州市國土資源局蕭山分局 沈 琦

淺談拆遷許可涉訴案件中的一些問題及對策

杭州市國土資源局蕭山分局 沈 琦

近年來，隨著城市化建設的推進，城鄉統籌發展力度的加大，土地資源需求正在急劇增長，因而在集體土地上的拆遷工作也面臨著更大的責任與壓力。為更好強化職責，推動依法行政工作，我們國土部門就要認真總結反思在拆遷許可案件應訴過程中暴露出來的一些問題與不足之處，借以更好地開展今后日常的國土業務工作及復議、應訴工作。

一、杭州市范圍內拆遷許可行政案件的審判依據

根據目前復議機關及一審、二審的法院審理該類案件所依據的法律、法規看，主要是依據1997年10月17日杭州市第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過，1998年6月26日浙江省第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），該拆遷條例自1998年8月1日起施行，從法律位階上看，該條例屬于地方性法規。

在行政復議、行政訴訟案件中，復議機關及司法機關主要是依據《拆遷條例》第八條第一款的規定審查拆遷許可行為的合法性。該條例第八條第一款規定：“建設單位和個人征用集體所有土地需要拆遷房屋的，必須持建設項目及用地批準文件、拆遷計劃及拆遷方案，向市土地管理部門提出申請，經批準并領取集體所有土地房屋拆遷許可證后，方可拆遷。”根據該規定，申請人向國土部門提出許可申請時必須提供的文件有：建設項目批準文件、用地批準文件、拆遷計劃、拆遷方案。國土部門在應訴時，應當圍繞該條款對申請人提交文件的具體要求準備訴訟材料，向復議機關和司法機關表明許可行為的合法性。

二、當前應訴工作中存在的問題

從實際應訴情況來看，我們尚存在以下一些問題，值得引起重視：

1、忽略證據的合法性要求，始終以證據復印件代替原件。在庭審質證時，原則上要出示證據的原件，特別是國土部門審查時依據的前置其他行政機關的批準文件，因為，根據行政訴訟證據規則的規定，復印件一般無法作為一個案件的定案依據的，除非有合理的說明，否則，屬于不符合證據的形式要件，會因形式不合法而被審查機關不予采信，結果是由國土部門承擔不利的訴訟后果。例如，建設項目的批準文件應包括發展和改革局的立項批復文件和規劃局的建設項目用地選址意見書或規劃許可證及附圖，而在有的案件應訴時，國土部門舉證時不出示上述文件的原件。實際上，立項批復文件均能提供原件，而規劃局的建設項目用地選址意見書或規劃許可證是由杭州市規劃局頒發，一般只有復印件，但對此我們在應訴時也缺乏必要的說明。

2、舉證不充分，證據鏈不嚴密，導致證明力不強。在舉證時，只注重關鍵證據本身，忽略了能起到說明和補充作用的關聯性證據。例如，在舉證建設用地批準文件時，往往只提供浙江省建設用地審批意見書，而從審批意見書上，只能看到省政府的審批意見。該意見一般較為籠統，表述為，同意區政府第幾批次的建設用地，而不能較直觀反映出案涉地塊的批準文件。當然，從工作實際出發，通常是很多建設項目的用地數量加在一起向上級部門報批，但僅從審批意見書上難以看出該用地批準文件批準的土地與案件所涉土地有任何關聯性。這時，就需要舉出可以說明用地批文與案涉地塊有關聯的其他說明性文件。再例如，由拆遷人制定的拆遷計劃中，往往只有一張表格，而該表格中顯示出來的僅僅是具體的鎮、村，擬拆遷的戶數、面積，安置計劃的調產安置戶數、面積，過渡計劃中的過渡方式，對案件相對人與拆遷計劃的關系也無從知曉，這樣，不僅使復議機關和審理機關難以理解，也易成為案件相對人及律師攻擊的目標。

3、相關的規范性依據提供過少，導致對方當事人對被訴行為的合法性產生質疑。如在拆遷條例第三條規定：杭州市人民政府土地管理部門（以下簡稱市土地管理部門）主管本市征用集體所有土地房屋拆遷管理工作；市轄各區土地管理部門負責本區內征用集體所有土地房屋拆遷管理的實施工作。第三十六條規定：杭州市所轄各縣（市）征地拆遷，可參照本條例執行。而對方當事人及其律師經常會提出，蕭山作為杭州市的一個區，而非縣（市），為何有權限可以參照執行？我們又不能提供相關文件依據，造成局面上的被動。又比如在拆遷條例第十七條規定：拆遷私有住宅用房，實行遷建安置或者調產安置。遷建安置和調產安置是不同的安置方式，對被拆遷人的利益會產生不同影響。而在我們提供的拆遷方案關于拆遷補償安置一項中，只列明安置方式為調產安置，沒有說明為什么采取該種安置方式，對方當事人往往會提出為何拆遷條例賦予的選擇權沒能夠行使，相關的政策文件依據何在等質疑，我們往往未能提供已有的相關政策依據。

三、完善應訴工作的若干對策

針對上述應訴工作中存在的問題，筆者認為，可以采取下列措施予以彌補和完善：

1、加強證據法規的學習，提高舉證質量。要充分理解有關司法解釋的規定，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十條，當事人向人民法院提供書證的，應當符合下列要求：（一）提供書證的原件，原本、正本和副本均屬于書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本；（二）提供由有關部門保管的書證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應當注明出處，經該部門核對無異后加蓋其印章……針對當前舉證時不重視證據原件的問題，我們要盡可能的提供相關證據的原件，即使有困難，也要想辦法彌補，例如，拿到規劃部門的建設項目用地選址意見書或規劃許可證后，可以到發證機關杭州市規劃局加蓋公章，注明出處，加蓋核對無異章。

2、提高證據鏈條的嚴密性，增強證據的證明力。

在準備建設用地的批準文件時，除了提供浙江省建設用地審批意見書外，還應附上某年度某個指標第幾批次項目用地分類面積的匯總表或明細表。這樣就能清晰表明案涉地塊與批準用地之間的關系。在準備拆遷計劃時，也應附上征用集體土地房屋拆遷調查表，該表上記載的被拆遷人姓名、家庭常住人口數及房屋拆遷面積及擬安置途徑等內容，這樣就可直觀反映被拆遷人與案件相對人之間的關系。依靠證據之間的相互印證和相互說明，提高證據的證明力。

3、及時提供作為決策依據的政策文件，提高決策的透明度。例如，針對案件當事人經常提出的杭州市國土資源局蕭山分局為何具有核發房屋拆遷許可證的職權問題，實際上是有文件為依據的，中共杭州市委、市政府在2001年下發市委［2 001］8號文件，主要內容是關于蕭山余杭撤市設區后機構變更、機構級別、職責事權、管理權限等方面的規定。其中第五點是關于蕭山余杭兩地政策、法規的連續性問題。撤市設區后，按照杭州市人民代表大會常務委員會關于蕭山、余杭市撤市設區有關政權機構名稱等問題的決定，杭州市人民代表大會常務委員會頒布實施適用城區的地方性法規和決定、決議，仍按行政區劃調整前的規定執行。土地征用、房屋拆遷等政策目前維持現狀。所以，提供中共杭州市委、杭州市政府的市委［2001］8號文件，就能很好地解釋權限問題。另外，在安置方式的選擇上，我們可以要求拆遷地相關鄉鎮提供征遷安置文件選編，其中對安置方式已有明確規定，故可以提供相關文件的具體規定，以供審查機關和對方當事人了解。

四、關于完善今后國土管理日常工作的幾點建議

1、建議規范拆遷申請表的內容。我們在提供的證據材料中，有一份是征用集體所有土地房屋拆遷申請表，表中的內容較為繁雜，為了工作及日常應訴所需，可否將拆遷條例列明的四大塊內容，先排列在前，如（1）建設項目批準文件、（2）建設用地批準文件、（3）拆遷計劃、（4）拆遷方案，余下需列入的內容再排列下去，這樣使辦案法官可以一目了然，提高工作效率，也使我們的拆遷工作更為規范，科學合理。

2、建議加強行政許可法的學習，提高許可程序的民主化程度。因為杭州市拆遷條例在1998年實施，在施行后的十多年間，我國的依法行政工作有了長足的發展，一大批有關行政的法律、法規相繼頒布，人民群眾的法律意識也有了相應提高，故對我們的行政管理工作提出了更高的要求。如全國人大常委會于2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》已于2004年7月施行。其中第七條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；第四十七條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。因此，在相關條件具備充分的前提下，可否在程序上充分保障公民、法人的合法權益，以便更好地維護公共利益及社會秩序，更好地保障和監督國土行政管理工作，切實推進國土資源各項事業的發展。