陽光民生救助體系：濟南貼心民政新品牌

◎ 諶金松 中 民

陽光民生救助體系：濟南貼心民政新品牌

◎ 諶金松 中 民

濟南市民政工作創新又有新亮點：陽光民生救助體系建設被市委、市政府作為推進廉潔高效系統工程的重要內容。

2011年，市第十四屆人民代表大會第四次會議審議通過的《濟南市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》要求，“以資源整合、信息共享、便捷高效、全面覆蓋、公開公正為目標，積極推進陽光民生救助體系建設，完善覆蓋城鄉困難群眾的社會救助體系”。

6月30日，市委、市政府召開全市陽光民生救助體系建設現場經驗交流會，傳達《市委辦公廳、市政府辦公廳關于在全市建立陽光民生救助體系的意見》，總結交流陽光民生救助體系建設經驗，安排部署下一步工作推進任務。濟南市委常委、市紀委書記王成波，副市長齊建中出席，山東省監察廳副廳長、省政府糾風辦副主任孫繼業，省民政廳巡視員李玉亮到會指導，各縣（市）區和高新區紀委書記、政府分管領導、民政局局長等80多人參加會議。

長清區、歷城區、章丘市在會上介紹了陽光民生救助體系建設工作經驗，與會人員實地參觀了長清區陽光民生救助服務中心和長清區文昌街道辦事處陽光民生救助服務站。

所謂陽光民生救助體系，是民生救助的一種新形式，即由統一的救助服務機構整合利用各類救助資源，集中管理困難群眾救助信息，組織動員全民參與，統籌實施社會救助工作，最終實現社會救助的規范化、專業化、標準化，提升黨和政府的公信力。這一創新舉措是怎樣產生的，這一創新經驗是怎樣完善的，這一創新實踐是怎樣開花結果的？我們從濟南市陽光民生救助體系建設現場經驗交流會上尋求了答案。

發展歷程：經歷探索、推廣、提升三個階段

6月3日，濟南市委辦公廳、市政府辦公廳出臺《關于在全市建立陽光民生救助體系的意見》，標志著濟南市陽光民生救助體系初步形成。

6月30日，濟南市陽光民生救助體系建設工作領導小組副組長、市民政局局長張蘇華在全市陽光民生救助體系建設現場經驗交流會上的工作報告中，對陽光民生救助體系建設做了這樣的回顧：近年來，全市各級各部門在深入實施富民惠民戰略中，著力推進以保障和改善民生為重點的社會建設，切實解決涉及城鄉困難群眾切身利益的熱點、難點問題，為全市困難群眾構筑起“安全網”、“放心網”，促進了社會和諧穩定。但隨著經濟發展和社會轉型升級，群眾的各種利益訴求逐漸增加，對社會管理和公共服務的要求越來越高，對社會救助工作的期望值也越來越高。面對新形勢、新變化、新任務，自2008年全市各級各部門積極探索建立新的民生救助方式——陽光民生救助體系，其間經歷了三個階段：

一是探索階段。2008年，按照市委開展“講文明、樹新風、創品牌”活動部署，市民政局緊緊圍繞服務保障民生工作，開始創建“貼心民政”服務品牌，在各縣（市）區組織實施以低保戶為主體的城鄉困難群眾“暖心工程”。2009年3月，歷城區以“五個轉變”（由被動救助向主動救助轉變、由分散救助向統籌救助轉變、由節日救助向常態救助轉變、由封閉救助向透明救助轉變、由靜態救助向動態救助轉變）為目標，以區、鄉鎮（街道）、村（居）陽光民生救助服務機構、困難群眾基本信息數據庫和救助成果信息數據庫為主要內容，率先創新“陽光民生救助”模式。2009年以來，民政部、省民政廳多次到歷城區調研論證，“陽光民生救助”于2009年、2010年連續兩年被市委宣傳部、市文明辦、市民政局評為“貼心民政十佳品牌”，并在全省社會救助工作領導小組第一次會議上推廣，中央電視臺、新華社內參等媒體也做了重點報道。可以說，歷城區為創新城鄉社會救助工作、建立健全全市陽光民生救助體系進行了有益探索，積累了寶貴經驗。

二是推廣階段。2010年，中紀委領導、省紀委、市紀委領導干部讀書班結合開展權力運行“陽光工程”，多次到歷城區實地調研陽光民生救助的經驗做法,并予以肯定。一年多來，在市紀委的有力推動下，在民政部門的全力參與下，歷城區陽光民生救助經驗在各縣（市）區推廣。歷下區梳理出18個部門的65個救助、扶助事項；市中區確定了“三統一”（民生救助計劃統一報送、標準統一發布、信息統一匯總）救助流程；槐蔭區在老城區黃金地段新建100平方米服務大廳；天橋區重點打造鄉鎮（街道）“一站式、全員化”困難群眾救助平臺；長清區開發了救助電子監察系統，為12個鄉鎮（街道）配備了專用車輛；章丘市將醫療救助一站式結算工作納入陽光民生救助體系；平陰縣借助本土社工介入陽光民生救助；濟陽縣設立陽光民生救助應急資金50萬元；商河縣將其列入對縣級領導、縣直部門和鄉鎮街道的目標管理績效考核；高新區建立了救助服務電子監控終端。

三是提升階段。從今年起，按照“十二五”發展規劃和市委、市政府“兩辦”《關于在全市開展權力運行“陽光工程”活動的意見》，出臺《在全市建立陽光民生救助體系的意見》，成立以齊建中副市長為組長，以30個有關單位、10個縣（市）區和高新區負責同志為成員的市陽光民生救助體系建設工作領導小組，以“七個一”（成立一個領導協調機構、出臺一個陽光民生救助工作意見、設立一套陽光民生救助服務機構、開發一個陽光民生救助信息系統、開通一部服務監督電話、成立一支陽光民生救助監督隊伍、完善一套陽光民生救助監督責任追究制度）為重點，在全市范圍內開展了陽光民生救助體系建設工作。目前，10個縣（市）區和高新區全部建成陽光民生救助服務中心，133個鄉鎮（街道）建成服務站，2061個村（居）建成服務點；陽光民生救助信息系統于6月14日正式運行，電子監察及信息數據交換功能已經具備；錄入了全市84498戶、155388名困難群眾的基本信息；將原歷城陽光民生救助服務電話89012345提升為全市統一的監督服務電話，并與12345市民服務熱線聯動；公開了陽光民生救助工作制度，制作了救助服務卡，開通了救助服務微博（www.weibo.com/jinan89012345）。

基本做法：抓住事前、事中、事后服務關鍵

濟南市陽光民生救助體系按照“事前主動服務、事中溫馨服務、事后追蹤服務”的要求，借助信息化手段，科學確定救助對象，整合救助資源，規范救助流程，追蹤救助結果，監督救助過程。

一、運用多種手段，科學確定救助對象。明確市、縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（居）四級工作職責，重點強化程序銜接。村（居）受理。陽光民生救助服務點負責接收困難群眾申請和自愿接受調查核實授權委托書，在15個工作日內，組織陽光民生救助評估委員會通過入戶調查、鄰里訪問、聽證評估、張榜公示等方式，核實申請人家庭收入和實際生活狀況，將其基本信息錄入救助信息系統。鄉鎮（街道）審核。陽光民生救助服務站組織由縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（居）有關人員參加的“三級聯審聯評”，審核各類社會救助申請人資格，20個工作日內通過救助信息系統將審核情況上報陽光民生救助服務中心。縣（市）區審批。陽光民生救助服務中心在20個工作日內進行復審，對符合條件的進行審批并在救助信息系統備案。審批通過后，由服務點公示結果，公示期不少于5天。市級負責家庭經濟狀況比對。縣（市）區認為申請人信息需要比對核實的，由市領導小組辦公室通過救助信息系統與有關部門對申請人的住房、車輛、收入、婚姻等信息進行交換比對，將結果反饋至縣（市）區作為批準依據，記入該申請人的誠信檔案。工作人員對申請人各類信息必須嚴格保密，如有違反，一律調離工作崗位或承擔法律責任。

二、依托信息系統，統一管理困難群眾救助信息。按照省民政廳“金民工程”統一部署，市民政局與浪潮集團開發應用連接各級管理服務機構、各救助職能部門和監管部門的陽光民生救助信息系統，使困難群眾信息管理步入規范化、標準化軌道。全面掌握基礎信息。信息系統以文字和照片兩種形式，分類保存經審核確定的每戶困難家庭和個人基本信息，以及導致其生活困難的殘疾、住房、教育、醫療、養老、就業、婚姻、遭受自然災害等基礎信息。自動生成救助指數。信息系統對困難程度級別進行綜合分析，按照困難類型，自動生成救助指數并按高低依次排序。救助指數越高說明越困難，越需要也越應該得到救助。科學確定救助范圍。各救助職能部門實施救助工作前，由陽光民生救助服務中心調出相應困難群體指數，按照由高到低次序確定救助范圍，制定救助預算，形成救助方案。動態管理救助信息。各救助職能部門依照救助方案開展救助工作，并將救助款物發放、回訪確認等情況及時在信息系統備案。獲得救助的困難家庭救助指數會自動降低，重新排序，以避免重復救助、多頭救助和救助遺漏，讓有限的救助資金都用于救助最困難的群眾。

三、實施全程公開，全方位監督救助工作。陽光民生救助體系建設的出發點和落腳點在于全面提高社會救助工作透明度和公信力，讓“陽光”溫暖城鄉困難群眾。全過程公開。各級救助服務機構面向社會公開救助項目、標準、政策、時限、辦理流程，記錄審核審批救助過程和公示結果，建立健全救助追蹤回訪機制，確保各類救助措施落實到每一個人，也便于隨時掌握、適時監督。社會化發放。各類救助資金全部實行“一卡通”、存折發放，發放過程在信息系統備案，從而減少人為因素對救助資金發放和使用的影響，發揮救助資金的最大效益。全方位監督。內部發揮監管部門、救助職能部門自我監督功能，外部建立黨代表、人大代表、政協委員、新聞媒體、義務監督員和救助對象參與的監督機制。同時，建立責任追究制度，做到誰調查誰簽字，誰審核誰負責，出差錯就問責。

典型評價：回應挑戰 創造品牌

社會救助關乎社會穩定大局。怎樣準確確定救助對象，確保社會公正？怎樣整合救助資源，做到有效救助？怎樣動態了解困難群體的生存狀況，及時救助？怎樣準確掌握救助資源，正確評估救助效果，正確分析困難群體的救助需求？怎樣做出科學救助的決策？要落實好各項救助政策，各級黨委政府都要面對這些挑戰。

山東省民政廳巡視員李玉亮認為：濟南市陽光民生救助體系建設經驗正是迎接了這個挑戰。李玉亮曾兩次看過歷城區的系統運行，后又到章丘市考察過系統的建設，他對濟南市陽光救助體系開通運行的評價是：實現了四個創新。一是建設實施社會救助各項政策的支撐平臺，整合全部社會救助資源，形成了各項社會救助工作有機聯系的大格局，實現了從各自為政分散盲目救助到集中統一科學救助的轉變。這是救助工作格局的創新。二是建立了城鄉居民家庭經濟狀況調查核對系統，家庭貧困指數和救助指數自動生成，能夠準確確定救助對象，為公平救助打下了基礎。實現了從通過一般情況調查到用數據說話確定救助對象的轉變。這是公平救助的創新。三是建立健全城鄉居民社會救助大格局的體系機制，通過電子政務，達到數據交換和信息共享，形成了各項政策實施有機聯系、各個部門齊心協力的格局。這是社會管理的創新。四是建立了社會救助的監察系統，使社會救助資金管理、社會救助實施都處于實時的監察之中，確保各項社會救助政策的實施，公平、公正，公開透明，真正陽光。這是紀檢監察與業務工作緊密結合，實行有效監督的創新。濟南陽光民生救助體系的創新，為探索社會管理創新積累了經驗，為山東省社會救助大格局的形成做出了示范，為有效落實各項社會救助政策、實現公平公正做出了榜樣。

山東省監察廳副廳長、省政府糾風辦副主任孫繼業稱：濟南市的陽光民生救助體系建設在全省是又一項創新性、突破性的工作。他認為：建立陽光民生救助體系和信息網絡，公開救助政策、救助標準、救助程序、救助結果，把救助工作置于陽光下，公開透明，接受群眾的監督，既保證了救助政策的落實，也是權力運行“陽光工程”的有效實踐。陽光公開是救助工作持續健康開展的重要保障，也是充分調動民主監督、群眾監督和輿論監督的反腐倡廉重要措施。他希望濟南市要始終堅持這個方向，廉潔高效地落實各項救助政策，從源頭上防范腐敗問題的產生，營造風清氣正的發展環境；陽光民生救助體系是一項系統工程，在體系的運行應用中，還要不斷提高和完善，健全配套制度，完善工作機制，深化系統功能，提高服務水平，讓困難群眾真正感受到黨和政府的溫暖；要注意總結宣傳，打造濟南特色品牌。

去年，歷城區陽光民生救助經驗在濟南市、山東省乃至全國打出了“陽光民生救助”品牌。今年，在濟南市推廣完善，形成了濟南特色的陽光民生救助體系品牌，這是一項惠民創新工作，是非常寶貴的經驗。山東省委常委、紀委書記李法泉在濟南調研時對這項工作給予充分肯定。要求市有關部門要抓住時機，認真總結工作經驗，宣傳好濟南陽光民生救助體系這個品牌。把民生救助體系這個品牌叫得更響。

任務部署：深化創新 科學謀劃

建設陽光民生救助體系，做好社會救助工作是一項綜合性系統工程，是新形勢下各級黨委、政府的一項重要任務。如何提升創新經驗，實現救助工作的規范化、專業化、標準化？市委、市政府的要求部署是：各級各部門要抓住當前全社會高度重視民生工作的有利時機，加快陽光民生救助體系建設步伐。

一、遵循節儉實效原則，強化組織機構網絡建設。各縣（市）區要積極爭取黨委、政府主要領導支持，因地制宜地開展陽光民生救助體系建設工作，確保有人員、有資金、有場所。要主動組織各類救助資源逐步整合納入陽光民生救助服務中心。要本著節儉實效原則，按照“六有”（有專門辦公服務場所、有專門服務窗口，有救助服務人員，有專用計算機，有服務監督電話，有規范完整的管理服務制度）標準建設鄉鎮（街道）服務站、村（居）服務點。

二、建立村（居）陽光民生救助評估委員會，創新基層監督管理體制。各縣（市）區要借鑒提升長清區村（居）“低保聽證家園”的做法，結合推進基層黨務公開和政務公開、村務公開、居務公開工作，參照村（居）民選舉委員會的產生方式，在全市5085個村（居）全面建立陽光民生救助評估委員會，負責評估認定本村（居）民困難救助申請。委員會成員要由本村（居）德高望重、公道正派、熟悉政策、了解社情民意的村（居）民組成。委員會提出的救助建議作為村（居）服務點是否受理的主導意見，防止救助資格由少數村干部說了算，杜絕暗箱操作，在源頭上確保客觀公正。

三、采用政府購買服務方式，引進專業社工提升服務水平。在當前人員編制緊張的情況下，市里將加大政府購買公共服務力度，引進專業社工參與陽光民生救助體系建設。各縣（市）區要積極引進專業社工介入，讓他們在監督、回訪、分析、評估等方面發揮專業作用。要借助村（居）委會換屆后續工作，借力本土社工資源，發揮其熟悉村（居）事務和居民家庭情況的優勢，努力提升陽光民生救助專業化水平。

四、科學規劃，長遠布局，逐步完善救助信息系統功能。目前，城鄉低保、農村五保和臨時救助業務已經通過陽光民生救助信息系統正常開展，其他各類救助職能和監管職能的業務端口已經預留，為救助資源整合、信息交換比對、過程實時監控打下了基礎。民政部已把濟南市列為第二批居民家庭經濟狀況核對試點城市，省民政廳“金民工程”也對“陽光民生救助”項目給予大力支持。濟南市要把握住這一契機，按照各自職能，逐步完善陽光民生救助信息系統的功能，實現救助工作的陽光公正。

五、充分調動各方力量，建立健全陽光民生救助的全民參與格局。要充分調動和發揮各級黨群組織、社會組織、新經濟組織、自治組織和普通公民的積極性，全員參與陽光民生救助體系。要整合規范目前分散開展的節日救助、“一對一”結對幫扶、“結窮親”等救助活動，使有限的資源發揮最大的效益。要充分發揮輿論媒介作用，廣泛宣傳陽光民生救助體系，及時向社會公布群眾關注的信息，鼓勵支持民間的捐助捐贈、奉獻愛心行為。要高度重視困難群體普遍存在的自卑、依賴、不平衡等心理，引導相關部門和單位在救助過程中，從注重物質救助為主向多元救助轉變；積極促進救助主體和救助對象的信息溝通，創造條件鼓勵救助對象主動參與到救助工作中來。

推進要求：增強責任 深化應用

民生連著民心，民心凝聚民力。陽光民生救助體系建設工作是保障和改善民生、創新社會管理和公共服務的重要探索，不但關系到困難群眾切身利益，而且關系到黨和政府的公信力。

濟南市陽光民生救助體系建設工作領導小組組長、副市長齊建中指出：要深化應用，讓陽光民生救助真正惠及困難群眾。要以建立陽光民生救助信息系統為手段，以健全完善陽光民生救助管理服務網絡為基礎，堅持“政府主導、社會參與，民政牽頭、部門聯動，屬地管理、基層落實”的工作格局，按照加強硬件建設、健全規范制度、完善操作流程、實現陽光公正的工作要求，不斷深化陽光民生救助體系應用各項工作，使其真正發揮應有的作用，使困難群體得到及時救助。要完善救助管理服務網絡，規范服務平臺，重點加強街道辦事處、鄉（鎮）政府的社會救助服務設施建設，嚴格按照標準建立陽光民生救助服務站，做到有專門辦公服務場所、有專門服務窗口，有救助服務人員，有專用計算機，有服務監督電話，有規范完整的管理服務制度。要積極發揮社區、村（居）民委員會在陽光民生救助工作中的基礎作用，進一步加強陽光民生救助服務點建設，更多地聘用社會救助義務聯絡員，協助做好各項社會救助工作。要建立陽光救助信息系統，規范開展社會救助工作。及時將申報信息采集錄入到救助信息系統，建立電子檔案。要統籌使用各類救助資源。要逐步將各級各部門社會救助資源和各方救助捐贈錄入救助信息系統，便于各級陽光民生救助機構科學制定救助計劃，有效實施社會救助，使有限的救助資源發揮更大的作用。有社會救助資源的部門要積極配合民政部門搞好資源統籌。要推進救助工作規范運作。市領導小組辦公室要根據兩辦印發的工作指導意見制定具體實施辦法，相關職能部門要結合救助業務制定配套執行制度。各縣（市）區也要結合實際制定具體的操作辦法。要認真匯總分析全市各類社會救助信息，建立城鄉困難居民家庭信息數據庫，全面了解、準確掌握低收入人群的實際經濟狀況，為黨委政府科學決策提供可靠依據，實現單一救助向綜合服務轉變，推動陽光救助社會化。

濟南市委常委、紀委書記王成波要求：要提高認識，增強陽光民生救助體系建設的責任感；深化應用，讓陽光民生救助真正惠及困難群眾；加強領導，不斷豐富體系功能，完善長效工作機制，樹立社會救助陽光公正形象。王成波指出：市委常委會決定在全市推進這項工作，市委、市政府兩辦印發了意見，下步的重點就是要統一思想認識。各級黨委政府要堅持把陽光民生救助體系建設作為推進廉潔高效濟南系統工程的重要內容，納入全市經濟社會發展總體規劃。陽光民生救助體系不是市紀委、監察局要搞，也不是市民政局要搞，而是我們黨的宗旨、“以人為本、執政為民”的要求、社會發展進步的必然趨勢。在全市建立陽光民生救助體系，是經濟社會發展的迫切需要，是廉潔高效濟南系統工程的重要組成部分，是權力運行“陽光工程”的重要內容，是促進社會公平正義的重要舉措，也是從源頭上防治腐敗的重要舉措。長期以來，民生救助資源分散在各級各部門，救助資金來自方方面面，救助信息相互封閉，救助活動缺乏統一協調，由于沒有有效監督制約，很容易形成重復救助、多頭救助和救助遺漏等現象，滋生暗箱操作、優親厚友、中飽私囊等問題，侵害困難群體的利益，救助的時效性也較差。陽光是最好的防腐劑。建立陽光民生救助體系，整合救助資源，及時向社會公開救助信息，可以最大限度地發揮群眾的監督作用，最有效地斬斷伸向民生救助的黑手，最大限度地解決困難群體的實際困難。對于從根本上鏟除滋生腐敗的土壤，全面提升社會救助工作水平，促進政府廉潔高效，具有積極的推動作用。同時，建設陽光民生救助體系也是建設服務型政府的有效途徑。服務型政府是構建和諧社會的重要一環。政府所做的關系公民利益的任何行為，都必須有政府服務對象的參與。服務行政理念的實現就是要提高政府工作的透明度。要主動公開、主動規范、主動接受監督，提高政府的公信力。市委、市政府確定推進陽光民生救助體制改革，就是要創造條件讓人民監督政府的工作，推動政府部門提高服務意識，改進服務方式，實現職能轉變。各級各部門一定要充分認識陽光民生救助體系建設的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，以更加堅決的態度和更加有力的措施，扎實推進陽光民生救助體系建設工作。要不斷豐富體系功能，完善長效工作機制，增強陽光救助實效，樹立社會救助陽光公正形象。正確處理部門利益與整體利益的關系；建立健全領導機制，嚴格落實陽光民生救助建設工作責任制，形成一級抓一級，層層抓落實的責任體系；完善監督評價體系，完善考核問責制度，著力打造濟南陽光救助特色品牌，讓困難群眾切實感受到黨和政府的溫暖。