中國農村社會救助歷史演變及啟示

◎ 王進財

中國農村社會救助歷史演變及啟示

◎ 王進財

中國自古就有助人為樂、扶貧濟困、尊老愛幼的傳統美德，早在2000多年前，先秦的哲人們就積極倡導和追求“人不獨親其親，不獨子其子”，積極追求“老有所終、壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養”的理想“大同”社會。歷代執政者為關注百姓生計，緩解社會矛盾，鞏固統治地位，也不同程度地重視社會救助工作，特別是近現代，社會救助無論理念還是實踐均發生了深刻變化，呈現出明顯的發展變化特征。

一、中國古代社會救助史

中國古代社會救助的內容和方式，是隨著社會生產力的發展和人們對自然規律、社會發展規律認識的深化而產生并逐步發展變化的，與當時的經濟社會發展水平緊密相連。

早在原始社會就存在氏族社會成員相互救助的保障形式，殷商時期曾經通過巫術救助來“保障”社會成員避免出現生存危機。據史書記載，西周時期中央政府已開展了社會救濟事務，并設立專門管理救災事務的官職——地官司徒，規定了十二條救災政策且已開始建立了萬世長存的倉儲后備制度。

秦漢建立統一的國家政權以后，社會救濟逐漸成為地方官府的重要事務。兩漢時期是中國封建社會發展的第一個高潮期，中國古代社會救濟事務的基本內容、方式方法在這個時期基本都出現并得到沿用。唐宋時期是我國封建社會發展的鼎盛時期，封建制度下的社會救濟模式也基本定型。在賑濟方面有賑谷、賑錢、賑粥及賑工；蠲免方面有免賦、免役、免調、免積欠、緩征；調粟方面有平糶、截漕、移民就粟；倉儲方面有常平倉、社倉、義倉、廣惠倉、惠民倉、豐儲倉；安輯方面有給田、給復、資遣流民；養恤方面有居養、贖子、葬死等。

元明清時期，中國封建社會進入晚期發展階段，由于生產力的進一步發展和社會財富的增加，救濟事務在繼承了前代成果的基礎上進一步發展，中國封建時代的社會救濟模式日趨完備。特別是到封建社會后期，階級矛盾日益激烈，社會不穩定因素增加，救荒救濟就成為統治階級維護封建政權的一項基本國策。元代由于自然災害日漸頻繁，加之是少數民族統治中國，民族矛盾和階級矛盾交織在一起，統治者更加重視救濟事務。明初，統治階級汲取前朝覆滅教訓，認識到救荒關系社稷安危，《明史·成祖本紀》記載，明成祖“聞河南饑，有司匿而不報，逮治之并榜示天下，今后有水旱災傷不報者，罪不赦”。清朝乾隆多次強調“為督撫者第一應戒諱災之念”，“賑恤一事，乃地方大吏第一要務”。1840年鴉片戰爭發生以后，中國逐漸淪為半封建半殖民地社會，這一時期的社會救濟原有的絕大多數措施未曾拋棄，但也出現一些新的變化，外國一些教會勢力開始在中國設立慈善機構，從事某些慈善活動，并借機進行文化侵略和滲透，甚至把有些人變為外國侵略勢力的代理人。

分析中國封建社會的社會救濟，其思想上主要源于“仁政”論和慈善、道義觀，其救濟目的意在緩和階級矛盾，其救濟行為表現為隨意性、臨時性和情緒性。中國封建社會社會救助之“仁政”性和慈善決定其救助效力之低微。然而，傳統社會救助階段的救助舉措長期以來一直被傳承，其救助思想為其后中國社會救助的發展提供了豐富的思想源泉，同時也鋪設了深厚的文化底蘊。

二、中華民國社會救助史

中華民國成立以后，從北洋軍閥政府到國民黨政府都是以民主政體相標榜，因而在行政管理方面效仿西方國家體制，社會救助事務也向法制方向發展。國民黨全國政權建立后，制定了許多救災救濟方面的法規。1915年，被稱為我國最早的社會救助法令《游民習藝所章程》頒布；1929年公布《監督慈善團體及個地方救濟院團規則》；1943年2月10日，國民政府還頒布了《社會救濟法》，翌年頒布《社會救濟法實施細則》，這是中國有史以來第一次關于社會救濟工作的全面的、專門的立法；1944年公布《私立社會救助設施管理規則》，并相繼建立了一些救助機構。據臺灣學者李增祿的著述，截至民國36年（1947年），國民黨政府總計建立救濟院3210所，并于民國29年（1940年）成立了社會部和管理各項救濟的南京社會救濟院。盡管國民黨政府時期關于救災救濟的法律法規不少，但限于當時的經濟狀況，財力、物力不足，加之戰爭和政府重視不夠等方面的原因，真正認真實施的不多，只是在抗日戰爭爆發后，國民政府在轉移、安置難民方面做了大量工作。在這一時期，民間慈善救濟事業有了較大發展，一些非官辦的慈善團體也參與了一些慈善救濟活動。

三、新中國成立以來社會救助變化情況

新中國成立60多年來，社會救助工作的任務、范圍和工作重點隨著綜合國力的提升而變化，救助內容日益豐富，在不同的歷史時期呈現出不同的特點，特別是農村社會救助呈現出明顯的發展特征。

第一階段：產生起步階段（1949—1956年）。新中國建立后，百廢待興，全國急需救濟的群眾在5000萬人以上，超過當時總人口的10%。這一階段的社會救助工作重點是醫治戰爭創傷，安定人民生活，穩定社會秩序，促進國家的恢復和發展。為此中央政府于1950年召開了中國人民救濟代表會議，研究確立了救濟工作的方針政策，成立了中國人民救濟總會，在財政非常困難的情況下撥出大量糧食和經費，在全國廣泛開展了社會救濟工作，規模之大、范圍之廣、人數之多史無前例，促進了新生政權的鞏固和生產的恢復發展。1950年到1954年國家共發放10億元農村救災救濟款，發放了大量的救濟物資，同時組織群眾互助互濟，開展捐獻“一把米”、“一件衣”、“一元錢”活動，支援困難群眾。此外還減免農業稅，減免軍烈屬和貧困農民的公糧。經過3年國民經濟恢復之后，社會救濟工作開始由大規模的、突擊性的緊急救助走上經常化、規范化軌道，逐步建立了經常性的救濟制度。農村社會救濟開始實行國家救濟與集體補助相結合的辦法。

第二階段：曲折發展階段（1957—1977年）。1956年我國完成社會主義改造以后，社會救助的突出特點是國家救助與單位（農村社隊）救助相結合，以單位（農村社隊）救助為主。社會救助突出了國家的主體地位，其對象主要是“三無”人員（即無勞動能力、無收入來源、無法定義務贍養人或扶養人、撫養人的社會成員）。1958年的“大躍進”后出現嚴重自然災害、農業減產、農民生活普遍困難。國家在經濟十分困難的情況下增撥大量救災款物救濟農村貧困戶，1960—1963年共安排農村救災救濟款23億元。同時，國家基于人民公社的集體經濟基礎建立了農村五保供養制度，并一直延續至今，對保障農村“三無”人員的基本生活方面提供了制度保證。1966年開始的文化大革命，社會救助被當作修正主義遭到批判，把幫助貧困戶發展副業生產當作資本主義“尾巴”割掉，把用公益金補助貧困戶當作“剝削”進行譴責，1969年撤銷了主管社會救助的部門——內務部。當時的農村社會救助只有針對無災地區的貧困農民由生產隊給予的救助和遭受重大自然災害的地區調撥一定數量的救災款物兩種措施。

第三階段：改革發展階段（1978年以后）。黨的十一屆三中全會以后，社會救助工作恢復并迅速發展起來，主要圍繞恢復落實社會救助政策、適時調整城市救助標準、推行適應農村生產責任制、大力發展具有救助性的社會福利事業和扶貧經濟實體等四個方面進行。在農村人們公社體制解體后，為適應新的形勢，農村社會救助開始進行改革和探索，其中最主要的措施就是實行救助與扶貧相結合的辦法，對有一定勞動能力和具備生產條件的貧困戶，積極從資金、物資、技術等方面扶持他們發展多種經營，興辦扶貧經濟實體，吸收有勞動能力的貧困戶和殘疾人就業，從而增加收入，脫貧致富。1992年山西省在左云縣率先開展了建立農村最低生活保障試點，1994年上海市在3個區進行試點。民政部在認真總結試點經驗的基礎上，于1994年全國第十次全國民政會議上確定了“在農村初步建立起與經濟水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度”的發展目標，加快了農村最低生活保障制度建設的步伐。2007年，國務院正式下發通知，在全國范圍內建立了這一制度。

總結新中國成立以來社會救助的發展歷程，主要有以下4個特點：一是建立了相對完善的社會救助制度，設立了專門管理機構，社會救助成為政府一項基本職能，救助經費列入了財政預算；二是政府救助與社會互助相結合，政府是社會救助主體，集體（單位）補貼在解決困難群眾基本生活方面發揮了重要作用，有效彌補了財政投入的不足，在較大程度上保障了貧困人口的基本生活；三是扶持生產與生活救助相結合，使社會救助由簡單的、低層次的“輸血”式救助發展為高層次的“造血”式救助；四是福利服務與物質幫助相結合，從多個角度發揮了解決群眾基本生活困難的作用?？梢哉f，60多年來社會救助工作取得了重大成就，收到了明顯效果，“基本適應了不同時期的形勢需要，較好地解決了群眾的生活困難，有效保障了困難群體的基本生活，維護了社會秩序的和諧安定?！?/p>

四、幾點啟示

綜上所述，從中國封建時代的救荒、保息，到新中國成立后的社會救助，社會救助無論理念上還是形式上，都發生了本質變化：

在政策導向上，由“仁政”轉變為國家政策。“仁政”思想在我國古代有深厚的基礎，實施“仁政”者，常以救世主的身份自居，對百姓進行施舍；現代社會政策則是在新的國家觀的基礎上，利用國家和社會的力量解決社會問題，施救者與被助者之間是平等的，其行為是一種職責行為，而非高高在上的救世主行為，在責任歸屬上由集體互助共濟向政府主導轉變。

在政策理念上，由恩賜轉變為國民待遇。帝王時代對鰥寡孤獨貧弱者實施救濟總是以“賜”的形式付給。對帝王而言并非必然的責任，對于百姓而言也非必然的權利。而我國《憲法》規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！鄙鐣戎蓚鹘y恩賜救濟思想向現代公民權救助理念轉變。

在政策措施上，由隨意行為轉變為剛性行為。封建時代的社會救助大多是以帝王的意愿和詔書等形式安排，而現代社會救助則是將民眾的意志，上升為法律規范，要求全體國民共同遵守。對政府而言，行既定之責，對國民而言，享既定之權，在體制上由隨機補救模式轉向機制性穩定救助制度。

在政策范圍上，由災民、鰥寡孤獨殘疾者發展到包括貧困者、失業者、難民等在內的多種對象。無論從救助的對象范圍，還是救助的形式和層次，都有了根本上的轉變，在保障國民基本生活權益方面發揮了最后的“兜底”功能，同時在結構上也實現由保障基本生活向綜合性救助體系的轉變，現已形成以最低生活保障為主體的社會救助體系框架。

甘肅省民政廳）