深入推進環保體制改革創新積極探索中國環保新道路

周生賢

深入推進環保體制改革創新積極探索中國環保新道路

周生賢

“十一五”時期，黨中央、國務院把環境保護擺上更加重要的戰略位置，提出建設生態文明、推進環境保護歷史性轉變、讓江河湖泊休養生息、環境保護是重大民生問題、探索中國環保新道路等一系列新理念，把主要污染物減排作為經濟社會發展規劃的約束性指標，有力推動我國環境保護工作取得突破性進展。面向未來，環境保護的一項緊迫任務，就是要著力突破制約我國環境保護進一步發展的體制機制障礙，為探索走出一條代價小、效益好、排放低、可持續的中國環保新道路提供體制保障。

一、我國環保體制改革創新取得重要進展

過去五年，我國環境保護之所以力度最大、發展最快、成效最好，與積極探索中國環保新道路的引領作用是分不開的。伴隨著探索中國環保新道路進程，環保體制改革創新不斷推進。

一是管理體制進一步理順。2008年國家組建環境保護部，成為國務院組成部門，環境保護參與宏觀決策的能力不斷增強，真正進入國家經濟社會生活的主干線、主戰場和大舞臺。“十一五”時期，我國主要污染物減排超額完成任務，最重要的管理機制創新，就是將減排任務完成情況納入地方各級干部考核指標。環境應急處置體制日益完善，環境保護部組建應急中心，建立環境應急專家庫。全國約有1/3以上的省級環保部門成立了專門環境應急管理機構。初步形成“黨委領導、政府負責、環保部門綜合管理、有關部門協調配合”的環境保護管理體制。

二是機構編制能力進一步加強。在組建環境保護部基礎上，我部增加了內設機構，增設了事業單位，人員力量得到較大加強。特別是核與輻射安全監督和技術支持能力大幅度提高。地方環保部門的地位不斷得到提升，陸續成為所在地區政府的組成部門，機構和人員力量不斷得到加強。與2005年相比，地方環保機構增加了10%，人員增加了14%。

三是監管體制進一步完善。按照胡錦濤總書記提出的“建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制”要求，在中央編辦的大力支持下，環境保護部建立華東、華南、西北、西南、東北、華北等6個區域環境督查派出機構和6個核與輻射安全監督派出機構。部分省（區）積極探索環境監管體制改革，江蘇省、河北省、內蒙古自治區等環保廳分別建立了省（區）內派出機構；陜西省在全省范圍實行市以下環保部門垂直管理體制，2009年成立陜北環境保護督查中心，在解決省（區）內跨區域環境糾紛和突發環境事件中發揮了重要作用。

四是協作機制進一步健全。環境保護部與國家發展和改革委員會等八部委聯合探索建立區域大氣聯防聯控機制，與國家海洋局以及多個省（區、市）簽署合作協議，與中央統戰部合作建立國家環境特約監察員制度，并聘任10位民主黨派、全國工商聯和無黨派人士為第一屆國家環境特約監察員。先后建立由環境保護部牽頭的松花江、淮河、三峽庫區及其上游、海河等水污染防治部際聯席會議和國務院九部委聯合開展環保專項行動深入開展，進一步豐富了部際協作機制。

二、環保體制改革創新面臨的新形勢新挑戰

2011年3月，十一屆全國人大第四次會議審議通過《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，為我國經濟社會環境協調發展描繪出一幅美好藍圖。落實規劃綱要要求，“十二五”時期我國環境保護工作的總體考慮是：緊緊圍繞科學發展的主題、轉變經濟發展方式的主線和提高生態文明水平的新要求，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，以解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題為重點，全面統籌排污總量削減、環境質量改善、環境風險防范和城鄉均衡發展關系，進一步優化經濟發展和保障改善民生。到2015年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低16%、17%，化學需氧量和二氧化硫分別減少8%，氨氮和氮氧化物分別減少10%。

實現“十二五”時期環境保護主要目標，破解我國強化資源環境約束難題，根本要求和主要途徑，是推進生態文明建設，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的中國環境保護新道路。所謂“代價小”，就是堅持環境保護與經濟發展相協調，以盡可能小的環境代價支撐更大規模的經濟活動。所謂“效益好”，就是堅持環境保護與經濟社會建設相統籌，尋求最佳的環境效益、經濟效益和社會效益。所謂“排放低”，就是堅持污染預防與環境治理相結合，用適當的環境治理成本，把經濟社會活動對環境損害降低到最小程度。所謂“可持續”，就是堅持環境保護與長遠發展相融合，通過建設資源節約型、環境友好型社會，不斷推動經濟社會可持續發展。要將代價小、效益好、排放低、可持續的要求全面體現到國民經濟體系的各個領域和社會組織體系的各個方面，抓緊建立與我國基本國情相適應的環境保護宏觀戰略體系、全防全控的防治體系、健全的環境質量評價體系、完善的環境法規政策科技標準體系、完備的環境管理體系、全民參與的社會行動體系。

改革創新環保體制是繼續探索中國環保新道路的迫切需要。體制機制更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性和有效性。探索中國環保新道路，既要抓緊解決影響環保事業發展的突出現實問題，又要鍥而不舍地解決深層次矛盾，創新體制、機制和制度，充分發揮地區、部門、單位、企業、家庭和個人的積極性主動性創造性，匯聚成全社會保護環境的強大合力。構建科學完善的體制機制，探索中國環保新道路必將充滿無限生機和不竭動力。

當前，“黨委領導、政府負責、環保部門綜合管理、有關部門協調配合”的環境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環保事業發展的體制問題，環保監管力量薄弱的狀況尚未扭轉，基層環保部門普遍存在“小馬拉大車”的現象。主要體現為：一是職能分散交叉現象依然存在，環境保護統籌協調、統一監督仍需進一步加強；二是缺乏有效的監督制約機制，國家環境保護的政策法規在少數地方得不到堅決有效執行，一些地方保護主義尚未得到有效根治；三是環保監管力量與日益繁重的環保任務不適應；四是農村基層環保監管力量薄弱。

三、進一步推進環保體制改革創新

“十二五”是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是我國環境保護事業發展充滿希望的五年。環保行政體制改革作為國家行政管理體制改革的重要組成部分，必須始終把握深化行政管理體制改革的原則和總體目標，緊緊圍繞服務探索中國環保新道路這個工作大局，進一步加快改革創新步伐。

第一，完善環境保護管理體制。在國家層面，建立健全環境保護綜合決策和議事協調機制，進一步加大環境保護統籌協調力度，解決環境與發展的重大問題。在地方層面，地方各級政府應對本轄區環境質量負總責，切實把環境保護放在突出位置，加大對環境保護的統籌協調力度。環境保護部門應發揮統一監管作用，做好重大環境問題的統籌協調和監督管理，強化環境執法監督，統一發布環境信息。各有關部門按照國家統一的環境政策、規劃和標準要求，進一步理順部門職責分工，增強環境監管的協調性、整體性，做好職責范圍內的環保工作。建立健全上級對下級環保監督制約機制，強化和完善干部雙重管理體制。

第二，推進環保行政體制改革。進一步理順職能，探索實行職能有機統一的大部門體制。借鑒國外經驗，健全核安全監管體系，建立和強化與我國核電發展形勢相適應的核安全監管能力。加強農村環保監管力量，推動環境監管體制向鄉鎮延伸。

第三，創新區域環境監管體制。繼續加強“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監管體制建設，加強環保區域派出機構能力建設。探索區域流域環境綜合管理模式，增強區域流域環境統籌協調和監督管理能力。建立健全監督地方政府履行環保責任的機制，實行環境保護目標責任制和考核評價、責任追究制度。

第四，建立健全全方位多層次環保協作機制。加強與水利、國土、農業、林業、海洋等部門溝通協商，不斷深化部門協作，進一步發揮環境保護部際聯席會議制度的統籌協調作用。持續推進區域聯防聯控聯治機制，加大省部合作力度，通過環境保護合作協議等多種形式，強化跨部門跨區域合作。建立環境科技創新體系，加強環保科研院所與高校及其他科研院所的緊密協作，加強針對區域性、流域性重大環境問題的國家級科研工作。完善社會監督機制，建立有效的環境信息公開制度，為公眾參與和監督提供條件，促進環境保護領域社會組織的培育、發展和壯大，構建全民參與的社會行動體系。

第五，加強環境管理技術支撐體系與人才隊伍建設。推進機構編制管理和事業單位改革，建立與環境保護事業發展相適應相協調的支撐體系。加大競爭性選拔力度，加快培養選拔優秀干部，推動干部交流輪崗。加強干部培訓輪訓，提高干部隊伍綜合素質。全面落實國家人才發展中長期規劃和生態環保人才發展中長期規劃，建設一支規模相當、素質優良、結構合理的環保人才隊伍。

（作者系環境保護部部長）