公共應急管理的法治化及其重點

林鴻潮

公共應急管理的法治化及其重點

林鴻潮

2003年防治非典型肺炎以來，以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的公共應急管理體系獲得了快速發展。應急法制建設作為公法與應急管理的一個交叉領域也獲得了長足進步。我國應急法制能否滿足應對突發事件的需要，充分發揮對應急管理的支持與保障功能，關鍵在于能否準確判斷應急管理法治化的價值和重點。

首先需要澄清的問題是，法律的制定和實施對于公共應急管理的建立和運行價值何在？筆者認為主要體現在三個方面：一是引導和約束人們應對突發事件的行為，保障應急機制有效運行。應急機制是人類付出巨大代價獲得的、經實踐證明為行之有效的、相對穩定的應急策略和方法。只有將這些機制中最重要的部分上升為法律，借助法的權威及其背后的國家強制力，才能確保有效運行。二是明晰人們在突發事件應對中的角色，保障應急機制有序運行。應急管理機制的實施，要求各類社會主體做出一定的角色轉換，即人們在應急機制的實施過程中可能需要扮演某種有別于平常的角色，而這種角色的轉變需要法律予以明確。三是確保各種應急資源必要的準備和投入，保障應急機制有力運行。應急管理機制的運行，需要消耗巨大的人財物資源，這些資源無論來自于公共財政的投入，還是商業渠道的融資，或者是對個人的勸募和征收，如果沒有法律提供的依據和工具，其保障都將變得十分脆弱。

有效、有序、有力，是國家建設應急管理機制的目標所在。但這一目標的實現并不僅僅取決于應急機制在設計上的科學性和技術上的可行性，也取決于其核心內容能否被有效地上升為法律，并被有效實施。后者正是應急管理法治化的方向。為此，應急管理機制法治化的首要目標是保障應急管理機制的有效、有序、有力運行。應急法制體系完備的過程，就是不斷回應應急管理體制發展的法律需求的過程。在這一過程中，應急法所確立的各種規則，將不斷受到突發事件及其應對過程的沖擊，并不斷進行自我調整。

頒布實施于2007年底，作為我國應急基本法的《突發事件應對法》，其立法主線就是圍繞貫穿于應急管理無事、事前、臨事、事中、事后全過程的應急管理機制展開的。在此基礎上，還要進一步完善應急法制體系，主要包括：

第一，應急指揮機構的設置。應急體制是應急機制運行的組織載體，應急指揮機構則是應急體制的樞紐。我國傳統上是以部門分工、專業應對、條塊分割為主要特征的應急指揮體制，難以有效應對各類突發性危機，因此，如何通過法律架構打破部門之間的壁壘，確保應急指揮中樞在特大事件來臨時能夠調動全部應急能力，成為完善應急法制體系的第一要務。

第二，應急保障體系的強化。應急管理機制的運行需要發揮出比平常強大得多的特別能力，這種能力來源于：（1）公共投入；（2）金融工具，如巨災保險、巨災債券、巨災互換等；（3）公民義務的履行，如服從征用、參與救援、參加應急演練等。其中，公共資金具有稀缺性和公共性，在任何領域的投入都需要法律上的依據。利用商業渠道籌集應急資金，也只有將金融工具先轉化為法律上的制度安排才能保證交易的安全性。而對公民賦予義務，只有在法律上做出明確規定，才可能具有正當性。對此，將實現這些目標的具體措施以及必要的強制性手段納入法律規定之中，是當前完善應急法的另一重點。

第三，應急決策制度的建立?，F場應急決策是應急管理機制最核心的環節，直接關系到突發事件應對活動的成敗。應急決策具有決策時間緊迫、決策信息有限、決策壓力巨大、技術支持稀缺等特點。在這種條件下，現場應急決策就有可能出現決策主體（越權決策）、決策程序（集權決策）和決策后果（對公益或私益造成侵害）上的違法。此時，法律要為在非常情況下的決策主體、決策程序、決策內容等方面的權變性選擇提供必要空間，如設計越權決策的條件、效力和追認制度，規定豁免決策者法律責任的條件和方式等。

綜上，應急法的本質是應急管理機制的法治化，其首要目標是有效回應應急管理機制實施過程中不斷出現的法律需求，這是完善我國應急法制體系的方向和重點所在。

（作者系中國政法大學法治政府研究院副教授）

注：系國家自然科學基金重大項目“非常規突發事件應急管理的法制保障系統”（項目編號90924028）、教育部211工程三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設”和科技部國家軟科學項目“深化我國行政管理體制改革若干重大問題研究（項目編號：2010GXS1B025）”的部分研究成果。