危機管理重在風(fēng)險評估和社會穩(wěn)定

唐 鈞 陳 峰

危機管理重在風(fēng)險評估和社會穩(wěn)定

唐 鈞 陳 峰

當(dāng)前，各國都在不斷強化危機管理建設(shè)，法律法規(guī)在健全，設(shè)施設(shè)備在完善，技術(shù)手段在進步。這些努力在實踐中取得了良好成效。但是，隨著社會風(fēng)險的增多和風(fēng)險兌現(xiàn)時傷害的增強，危機管理更需要強調(diào)社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估。風(fēng)險評估是識別危機管理潛在問題的手段，而社會穩(wěn)定則是危機管理的最終目標(biāo)。筆者認為，需從以下十個方面開展風(fēng)險評估。

一是危機管理的發(fā)展，能否扭轉(zhuǎn)社會損失增大的格局。國際和國內(nèi)的危機管理實踐表明，經(jīng)濟和社會發(fā)展程度越低，財產(chǎn)損失越低，但人員損失卻越大。經(jīng)濟和社會發(fā)展程度高，人員損失越小，但財產(chǎn)損失卻越大。因此，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，能否通過危機管理的努力，改變損失增大的格局，是危機管理需要回應(yīng)的重大問題。

二是集中力量辦大事的危機管理體制，能否應(yīng)對綜合風(fēng)險。集中力量辦大事的體制，便于集中優(yōu)勢力量，統(tǒng)籌社會資源，快速有力地應(yīng)急。但這種體制存在難以應(yīng)對綜合風(fēng)險的薄弱環(huán)節(jié)。在應(yīng)對快速擴散型危機、多中心型危機、次生和復(fù)雜型危機時，可能存在措手不及、分身乏術(shù)、疲于應(yīng)戰(zhàn)的局面。因此，如何構(gòu)建既符合本國國情，又能妥善處置綜合風(fēng)險的體制，這是危機管理的基礎(chǔ)設(shè)計。

三是危機管理部門的條塊架構(gòu)，能否滿足社會“平安城市”的需求。政府內(nèi)部危機管理機構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀，存在機構(gòu)繁多、機制交錯、職能交叉、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致一定程度上的責(zé)任離散、系統(tǒng)低效、資源浪費，甚至在特定情況下的反應(yīng)失常、應(yīng)對失誤。因此，危機管理的部門設(shè)計，既要符合常態(tài)的職能設(shè)定，又要便于應(yīng)急聯(lián)動，這是危機管理取得實效和滿足各界預(yù)期的前提。

四是全能型的危機管理模式，能否滿足公眾“全找政府”的需求。國際上的危機管理體制，無論機構(gòu)設(shè)置采取何種典型模式都堅持“全能型”的危機管理，即政府在危機狀態(tài)下?lián)?dāng)主力、主導(dǎo)、主角。但是公眾“全找政府”的習(xí)慣，往往使其對政府危機管理存有不滿，甚至多有詬病。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的不足等客觀情況導(dǎo)致；另一方面是公眾需求的多元化和無限性等主觀問題導(dǎo)致。因此，危機管理能否切實提高公眾的安全感，是獲得社會好評的關(guān)鍵之一。

五是危機管理的能力配備，能否滿足過高的目標(biāo)設(shè)置。危機管理的最終目標(biāo)，是維護社會和諧穩(wěn)定。這樣的目標(biāo)設(shè)置，通過特定的硬性指標(biāo)來考核，甚至一票否決。而同時，一些相關(guān)部門卻存在著職能不清晰、人員經(jīng)費不足、法律法規(guī)缺乏等客觀問題。因此，危機管理如何同時實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展不停滯和社會關(guān)系不對抗，這是對危機管理的高要求。

六是常用危機管理策略和手段的失靈失效，能否及時更新升級。傳統(tǒng)上政府常用的、有效的危機管理手段，由于社會環(huán)境和公民意識的變化，在現(xiàn)實運行過程中存在失靈和失效的可能。因此，危機管理如何根據(jù)社會變化，對管理政策和手段保持更新升級，是確保危機管理成效的重要內(nèi)容。

七是社會的危機隱患增多，管制手段能否滿足實際需要。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，危機隱患越來越多且突發(fā)性強，對政府危機管理帶來重大挑戰(zhàn)，同時政府的管制手段、方式存在滯后和不足等問題，可能導(dǎo)致危機管理的失效。因此，危機管理要考慮如何應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會危機，做到無縫隙、全流程地推進各項應(yīng)急管理工作。

八是專業(yè)技術(shù)的期望過高，運行成效能否切實得到提高。政府部門往往在危機管理的專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技術(shù)方面投入巨資，社會各界對于這些方面也往往期望很高。但由于種種原因，專業(yè)設(shè)備和技術(shù)的運行實效往往達不到預(yù)期效果。因此，危機管理的專業(yè)技術(shù)工作，要以切實提高社會穩(wěn)定和公眾的安全感為目標(biāo)，努力提升實際運行效果。

九是危機管理的專業(yè)人力資源不足，各項能力能否全面達標(biāo)。專業(yè)的危機管理人力資源，由于涉及多學(xué)科和多領(lǐng)域，往往無法滿足現(xiàn)實需求。而危機管理方面的人才培養(yǎng)難度大，能力提升慢，現(xiàn)有的傳統(tǒng)教學(xué)、知識傳播、能力訓(xùn)練，在一定程度上存在著不配套、不接軌等問題。因此，危機管理要把迅速提升專業(yè)隊伍和全社會的必備能力作為一項重要任務(wù)。

十是危機公共關(guān)系的經(jīng)驗較少，社會面影響能否達到預(yù)期。政府實施危機管理需要直面群眾和媒體，這往往是政府部門和領(lǐng)導(dǎo)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，政府危機管理要應(yīng)對來自社會各界的質(zhì)疑、批評和挑戰(zhàn)，正確引領(lǐng)輿論和引導(dǎo)民意，這是維持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

在上述危機管理的風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗，筆者提出以社會穩(wěn)定為導(dǎo)向的危機管理對策如下：

第一，改善方式方法，改進處置技巧，提升核心能力。

倡導(dǎo)風(fēng)險管理，統(tǒng)籌處置風(fēng)險。在風(fēng)險應(yīng)對策略方面，既要突出重大風(fēng)險，集中力量辦大事，又要關(guān)注一般風(fēng)險，追蹤容易轉(zhuǎn)換成為或引發(fā)重大風(fēng)險的事項。在風(fēng)險應(yīng)對的職能機構(gòu)方面，既要充分發(fā)揮集中的優(yōu)勢，設(shè)置整合條塊的機制，應(yīng)對重大風(fēng)險，又要充分調(diào)動區(qū)域或?qū)ｍ椀牧α浚O(shè)置有效啟動特定區(qū)域、專業(yè)部門的機制，應(yīng)對特殊的一般風(fēng)險。

強化系統(tǒng)整合，落實工作抓手。危機管理體系設(shè)計方面堅持“橫到邊，縱到底”的靜態(tài)架構(gòu)，堅持“運轉(zhuǎn)高效、配合協(xié)調(diào)、口徑一致、保障有力”的動態(tài)格局。同時，根據(jù)當(dāng)前突發(fā)事件的特征，充分調(diào)動現(xiàn)有資源，救助生命財產(chǎn)、維護市場秩序、維護社會穩(wěn)定，形成有效的管理格局。系統(tǒng)整合的關(guān)鍵是落實好工作抓手，包括高新科技、制度創(chuàng)新、管理方式變革以及人員隊伍建設(shè)等。

強調(diào)預(yù)防預(yù)警，做好監(jiān)督監(jiān)控。首先是防范常見、高發(fā)危機，全面做好突發(fā)公共事件的預(yù)防工作。其次是綜合風(fēng)險的監(jiān)督監(jiān)控。要逐步建立健全預(yù)警工作機制，形成制度化和常態(tài)化。通過早期的預(yù)警努力，可以在一定程度上阻止危機的擴散范圍，降低災(zāi)害破壞程度，減少損失。

突出科學(xué)操作，不斷提升能力。危機管理的科學(xué)操作，是取得成效的關(guān)鍵之一。一是科學(xué)的制度設(shè)計，體現(xiàn)在科學(xué)的定性機制、責(zé)任機制、保障機制等方面。二是科學(xué)的流程設(shè)計，體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化的處置流程等方面。危機管理還需要不斷提升專業(yè)化程度，針對災(zāi)害特征，有針對性地開展施救。

第二，主動防范危機，積極轉(zhuǎn)變思路，開創(chuàng)有利環(huán)境。

政府工作人員嚴于律己，治理行為不當(dāng)。當(dāng)前政府工作人員在實施危機管理時要注意言行，言行不當(dāng)往往會帶來信任危機。為此，政府工作人員要嚴于律己，依法辦事，為社會和公眾做好楷模和表率。

強化必要管制，依法管理社會。危機管理必然要加強政府的管制。為此，需要進一步完善實施危機管制的法律法規(guī)、嚴格依法管制、明確操作流程、提高管制效果。

提倡共贏理念，服務(wù)結(jié)合管理。政府危機管理工作，要提倡共贏理念，鼓勵全社會積極參與。政府不僅要直接為社會和公眾提供安全服務(wù)，還要在服務(wù)的基礎(chǔ)上，正確開展危機管理工作。

第三，嘗試風(fēng)險溝通，有效社會動員，提升危機公關(guān)。

完善風(fēng)險溝通，疏導(dǎo)社會矛盾。風(fēng)險溝通是危機管理的重要環(huán)節(jié)，對于疏導(dǎo)社會矛盾、化解危機隱患、有效救援救助、獲取社會支持等都至關(guān)重要。完善風(fēng)險溝通需要建立健全信訪、走訪、接訪、民生熱線、訴訟等公眾維權(quán)渠道，還需要加強宣傳解釋、心理疏導(dǎo)、培養(yǎng)法律意識等工作。

做好社會動員，實現(xiàn)全民聯(lián)動。群防群治是危機管理的傳統(tǒng)經(jīng)驗，也是當(dāng)前全員危機管理的要求。通過有效的社會動員機制，形成全民聯(lián)動的危機應(yīng)對格局，有助于應(yīng)對綜合風(fēng)險。

突出危機公關(guān)，善于轉(zhuǎn)危為機。政府要善于引導(dǎo)輿論，引導(dǎo)民意。尤其要做好轉(zhuǎn)危為機工作，從而獲取理解，爭取支持。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，中央編辦研究中心處長）

注：系國家自然科學(xué)基金重大項目“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制保障系統(tǒng)”（項目編號90924028）、教育部211工程三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺建設(shè)”和科技部國家軟科學(xué)項目“深化我國行政管理體制改革若干重大問題研究（項目編號：2010GXS1B025）”的部分研究成果。