省直管縣市體制是符合海南實際的有益探索

徐遵信

省直管縣市體制是符合海南實際的有益探索

徐遵信

探索實行省直管縣市體制，是我國行政管理體制改革的重要組成部分，是科學建立我國行政構架的努力方向。海南建省辦經濟特區之初，就根據中央的決策精神，在全國率先進行“小政府、大社會”的改革試驗，實行省直管縣市的管理體制。20多年來的實踐證明，實行省直管縣市管理體制，有利于減少行政層級、降低行政成本、提高行政效能；有利于全省統一規劃和統籌發展，推進區域經濟優勢互補和協調發展；有利于加強民生建設，推進公共服務均等化，完全符合海南省當前和長遠發展的需要，完全符合國際旅游島建設發展的戰略需要。

一、海南省直管縣市體制的發展過程

海南建省之初，就實行省直管縣市體制，主要考慮到海南是個小省。一是人口少，只有800多萬人；二是土地面積少，陸地面積只有3.4萬平方公里。根據海南這種特殊情況，實行省直管縣市體制是完全必要的，也是可行的。20多年來，海南省直管縣市管理體制經歷了四次比較大的機構調整和職能轉變過程。

第一次是l988年海南建省辦經濟特區時，按照“小政府”的設想，對原海南行政區的行政機構進行“撤局摘牌、大類歸一、取消非常設機構”的改革，建立起以“大部門”為基礎的省級政府機構。改革后，省政府機構由原行政區的60多個部委辦局，精簡調整為政治保障系統、行政事務和社會服務、經濟監督和調節、社會經濟發展和組織四大系統27個廳局、6個直屬局、6個內設局，機構減少20多個。

第二次是l993年機構改革。海南省撤消了除雙擁辦之外的l00多個非常設機構和所有的委員會。改革后，全省各級行政編制共27985名，比改革前減少l6533名，減少37.14%；省級黨政機構39個，比改革前減少3個，行政編制3850名，精簡l5.5%。

第三次是2000年，根據中央的統一部署，深化機構改革。改革后，全省行政編制29617名，其中省級3432名，市縣鄉26185名。省政府工作部門從38個減至32個（政府辦公廳和組成部門22個，直屬機構l0個），精簡15.8%，省政府機關行政編制由3273名減為2029名，精簡38%。

第四次是2007年以來，進一步改革完善省直管縣市管理體制。海南省第五次黨代會把完善省直管縣市管理體制確定為本屆省委任期內必須完成的四大重點改革任務之一。有兩個大的背景：一是胡錦濤總書記明確指示，要突出海南經濟特區的“特”字，努力構建具有海南特色的經濟結構和更具活力的體制機制；二是海南經濟社會發展對完善省直管縣市管理體制提出了迫切要求。這是繼海南建省辦經濟特區時確立省直管縣市管理體制雛形之后，對這個體制進行的一次真正意義上的、全方位深層次的改革。

二、省直管縣市體制的主要做法

首先，科學劃分省與市縣兩級政府的職責。省政府集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監管等宏觀管理職責，負責制定和實施全省發展戰略規劃，統籌城鄉、區域協調發展；負責全省重大產業布局安排、重大基礎設施建設以及重點區域和重要資源的開發保護，管理和協調全省重要社會事務，搞好公共服務；負責指導和監督檢查市縣政府依法行政，組織和統籌跨市縣經濟社會事務等六方面。市縣政府的重點職責是貫徹執行中央和省制定的政策法規，促進本地區的經濟社會發展；負責規劃指導區域產業布局，推動區域經濟發展；負責依法管理本區域的各項經濟社會事務，為當地居民提供基本公共服務，建設和維護本地區的基礎設施；負責社會主義新農村建設、保護生態環境、維護社會穩定。

其次，在劃分職責范圍的基礎上，理順省與市縣兩級行政事權關系，最大限度地依法向市縣下放管理權限。在確定下放哪些權力的過程中，海南省做了大量的調查研究，按照“權責統一、重心下移、能放則放、依法合規、分步實施”的原則，合理調整省與市縣的事權，將相應的行政管理權下放給市縣，提出了八條具體要求，不僅將原本屬于市縣的權力歸還市縣，還將地級市的權力以及部分屬于省里的權力下放給市縣。從2008年10月1日起，省里29個廳局一次下放197項權力給市縣，這些權力涉及行政審批、行政收費、行政處罰、國有資產管理、社會治安、教育、公路管理等方面。

三是進一步理順省與市縣兩級財政分配關系。按照財力與事權相匹配的要求，合理界定省與市縣財政支出責任，規范省與市縣政府間的收入劃分，適當增強市縣一級的財力，為市縣政府行使法定職權提供穩定和相匹配的財力。同時完善轉移支付辦法，建立健全激勵性財政轉移支付機制，引導市縣政府將工作重心轉移到促進縣域經濟發展和加強民生建設上來。

四是強化配套措施，確保權力“放得下、管得住、用得好”。為幫助市縣用好下放的權力，省直部門采取座談會、帶班學習、舉辦講座和培訓班等形式，開展了有針對性的業務培訓工作，成立了專門的下放行政管理事項領導機構和工作機構；為承接好下放的權力，各市縣都成立了相應的領導機構和工作機構，制定了審批指南、操作流程和實施細則，組織開展了相關業務培訓工作。為確保下放權力“管得住”，省委、省政府有關部門加強了監督檢查，建立健全與放權相適應的執行和執法監管機制，還從省直機關選派了一批優秀年輕干部充實到市縣領導班子，加強市縣領導班子建設。

通過不斷改革和實踐，海南省直管縣市管理體制進一步完善，更具活力，其特點可以概括為“四個直接、一個履行、一個保障”。“四個直接”是指縣一級領導班子由省委直接考核、任命和管理；市縣財政與省財政直接聯系，對市縣的財政轉移支付、專項支付、專項補貼都由省財政直接發放；黨中央、國務院的方針政策由省委、省政府直接指導市縣實施落實；所有市、縣委書記都是省委委員或候補委員，直接參與省委的重大決策。“一個履行”是指市縣政府直接履行地級市的行政職責。“一個保障”是省人大常委會通過立法對這一行政體制進行保障。

三、省直管縣市管理體制優勢明顯

從海南省的實踐來看，實行省直管縣市體制優勢十分明顯。

一是促進了政府職能轉變，提高了行政效率。下放行政管理權后，省直部門能夠從以前繁雜、具體的行政管理事項中解脫出來，集中精力做好全省的規劃、法規政策制定、業務指導和監督管理，既加強了對市縣工作的指導和幫助，也加強了市縣對省里政策的貫徹落實，促進了政府職能的轉變。

二是提高了省級統籌調控能力。省政府對全省經濟社會發展進行統一規劃，強化對重要資源開發與保護、重大基礎設施建設、重大產業布局、重大民生建設等的統籌規劃建設，避免各市縣從自身利益考慮而造成重復建設、資源浪費等問題，提高整體發展效益；有利于省利用轉移支付等政策手段對各市縣進行調節和激勵，實現城鄉統籌，提高公共服務水平，縮小縣域之間差距。

三是有利于節省行政成本。減少一個地市級行政層級，至少可以裁減兩萬名財政供養人員。按照海南省現有的每人每年七萬元標準計算，減少一個地級行政層級，每年可節省財政開支十四億元。

四是有利于提高行政效率。減少一個行政層級，就減少一個行政環節，行政效率自然可以提高。傳達中央一個文件或一個會議精神，如果逐級下傳，至少可以縮短一個星期的時間。如同乘坐火車分為慢車、直快和特快，我們當然選擇乘坐特快。因為它速度快，中途停站少，節省時間。

五是有利于直接協調指揮。實行省直管縣市體制，省市縣領導可以直接溝通。在海南，市縣書記、市縣長找省委、省政府領導，包括主要領導，都可以不預約，直接登門。

六是有利于激發市縣活力。海南省由于實行省直管縣市體制，近年來，省委、省政府向市縣下放了197項行政審批權，較好地解決了權責統一的問題。由于自主權的不斷擴大，極大調動了市縣發展的積極性，加快了縣域經濟發展。2010年前三季度，全省18個市縣中有11個市縣GDP增幅超過省本級；全年l4個市縣財政收入增幅超過了省本級，其中有3個市縣財政收入翻了一番以上。縣域經濟正逐漸成為海南省經濟發展的新的增長極。

七是有利于方便群眾辦事。由于市縣基本履行了地市縣兩級政府的職能，并相應獲得了地市一級的行政審批權，因此，群眾需要在地市或省一級申辦的事宜，多數都可以在本市縣辦理，節省了大量的人力物力。瓊海市國土局辦理一宗3.5公頃以下的農用土地轉用的事項，因為減少了省直屬部門的審批程序，辦理時間較以往縮減了將近1個月。海南雅居樂房地產開發公司向陵水縣工商局申請辦理外商獨資物業管理公司工商注冊，從申請到辦結，僅僅用了3天時間。

八是促進了省直部門與市縣之間的干部交流，市縣領導班子建設得到加強。

（作者系海南省編辦主任）