加快政府職能轉變 促進衛生事業改革發展

張 茅

加快政府職能轉變 促進衛生事業改革發展

張 茅

轉變政府職能是推進行政管理體制改革的核心，也是促進衛生事業科學發展的內在要求和關鍵環節。2009年以來，按照中央關于深化醫藥衛生體制改革的總體要求，在各有關部門的支持下，各級衛生部門積極創新體制機制，解決制約衛生事業科學發展的深層次矛盾和問題，在轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能方面作了大量工作，努力建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。

一、理順職責關系，推進機構改革

2008年，國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》中，明確了衛生部管理國家食品藥品監督管理局和國家中醫藥管理局，衛生行政部門承擔綜合協調、食品安全風險監測與評估、食品安全標準制定、組織食品安全事故調查處理、相互通報與發布食品安全信息等食品安全職責，并與其他相關部門密切協同，形成合力，共同做好食品安全監管工作。衛生部的機構改革共調整了九項職責，其中涉及職能轉出的主要有五項，即取消已由國務院公布取消的行政審批事項；將衛生行業科技成果鑒定工作交給市場中介組織；將進口涉水產品、國產水質處理器和防護材料、化學品毒性鑒定、職業病防護設施效果評價等一系列技術評估交給事業單位；將食品衛生許可，餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管和保健食品、化妝品衛生監督管理的職責，劃給國家食品藥品監管局。需要增加或強化的職責則是：將國家食品藥品監督管理局的綜合協調食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責劃入衛生部；增加組織制定食品安全標準、藥品法典，建立國家基本藥物制度的職責；加強食品安全綜合監督的職責，加強對醫療服務、公立醫療機構的監督管理。根據“三定”規定，衛生部新增加了藥物政策與基本藥物制度司和醫療服務監管司。這一調整與深化醫改總體要求相一致。通過一系列機構改革和職能調整，逐步解決了一些長期存在的職能交叉、職責重疊、關系不順、效率低下等矛盾和問題，突出宏觀管理，更好地發揮衛生行政職能。

二、健全衛生科學決策機制，遵循民主化程序

在深化醫改的過程中，衛生部機關健全科學決策、民主決策、依法決策機制，合理界定決策權限，規范決策行為，推動開展重大事項社會穩定風險評估，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。對建立國家基本藥物制度、公立醫院改革試點等重大決策，都堅持調查研究和集體決策制度，充分聽取社會各界的意見。對食品藥品安全、疫病防控等與人民群眾利益密切相關的重大衛生事項，實行社會公示或聽證，廣泛征求民意，集中匯聚民智。同時，完善衛生決策信息系統和決策智力支持系統，建立健全專家咨詢制度，征求專家的意見和建議。在處置甲型H1N1流感、汶川特大地震、膠濟鐵路重大事故等重大公共衛生事件中，重視發揮專家作用，組建專家組和醫療隊，做好重癥傷員醫療救治和災后防疫工作。在應對社會關注的公共衛生事件的過程中，組織專家進行科學調查分析，邀請權威專家解疑釋惑，并及時向社會公開信息，制止謠言，維護社會穩定。

三、強化公共服務職能，加大政府衛生投入

2009年，《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，首次提出把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供。這是我國衛生事業從理念到體制的巨大創新。深化醫改強調“保基本，強基層，建機制”，明確基本醫療衛生要由政府提供和保障。深化醫改以來，政府對衛生事業投入力度不斷加大，從全國范圍看，由于政府不斷加大衛生投入以及基本醫療保障制度的不斷健全，政府和社會衛生支出占衛生總費用比重不斷提高，已經從2005年的47.8%提高到2009年的62.6%；與此同時，醫療費用個人支付比例由2005年52.2%下降到2009年的37.4%，個人就醫負擔有所減輕。近2年來，9類基本公共衛生服務、7類重大公共衛生服務開始以免費或補助的方式向全民提供，56萬貧困白內障患者接受了復明手術，6000多萬15歲以下的兒童免費接種乙肝疫苗，8000多萬老年人得到了健康檢查，4000多萬高血壓、糖尿病和重癥精神病等慢性病人獲得免費健康管理服務，1455萬農村孕產婦得到住院分娩補助，城鄉基層服務體系得到加強，服務水平不斷提高，城鄉群眾逐步得到公平的公共衛生服務保障。

四、探索體制機制改革，促進政府職能轉變

以2010年2月衛生部等五部門出臺《關于公立醫院改革試點的指導意見》為標志，公立醫院改革試點工作啟動。一年多來，16個國家聯系的試點城市在“管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開”等重大體制機制改革上先行探索。在改革管理體制方面，形成了設立市政府公立醫院管理機構、成立衛生行政部門管理的公立醫院管理機構、直接委托衛生行政部門履行出資人職責和在衛生行政部門之外成立公立醫院管理機構等四種模式。在改革法人治理結構方面，各地在明確政府辦醫主體、合理界定所有者與經營者職責、建立以理事會為核心的法人治理結構、完善院長的選拔任用和激勵約束機制等方面進行了大量有建設性的探索。在改革以藥補醫機制方面，已經形成了推進支付方式改革、實行收支兩條線管理、設立獨立藥品管理中心、逐步取消藥品加成等多種途徑。在改革運行機制方面，各地在建立績效考核制度和崗位績效工資制度調動醫務人員積極性，開展成本核算與控制，提高資源利用效率、控制費用等方面也進行了大量的探索。在加快形成多元化辦醫格局方面，試點城市在明確社會資本辦醫空間、鼓勵發展非公立醫療機構、完善鼓勵支持政策等領域進行積極探索。各地為緩解“看病難”，廣泛開展預約診療、雙休日及節假日門診、優質護理服務等便民惠民措施，有力推動了內部管理體制和運行機制改革。同時，以實施基本藥物制度為契機，配套推進基層醫療衛生機構綜合改革，主要包括定編定崗、績效考核、多渠道補償、人事分配等體制機制改革，絕大多數基層醫療衛生機構核定了人員編制標準，實行了崗位聘用，績效工資正逐步兌現到位，出現了門診和住院費用下降、門診人次和住院人數上升的可喜現象，群眾醫藥費用負擔明顯減輕。

深化醫改啟動2年多以來，改革帶來的階段性成果已經使人民群眾實實在在受益，醫療衛生機構體制機制改革的探索有力地促進了政府職能進一步轉變。隨著醫改的深入，衛生領域體制機制和結構性矛盾進一步暴露，政府職能轉變面臨更深層次的問題：政府衛生管理體制仍存在職能分散，一些權責不清、政出多門；對“四個分開”等重大體制改革和機制轉換尚未全面推進，政府宏觀管理與醫療服務機構微觀運行的關系、政府監管與醫療服務提供的關系需要進一步理順；在政府公共服務職能不到位、投入責任不清、監管力度不強的環境下，醫療衛生機構趨利化和公益性質淡化等問題仍然突出；醫療衛生機構缺乏有效的績效考核和評價機制，服務能力提高的程度和速度跟不上群眾就醫需求的釋放速度，看病難、看病貴的問題雖有所緩解，但距離群眾的期望還有相當距離。

目前，我國醫改已進入攻堅克難的關鍵階段，政府職能轉變要適應這場深刻變革，必須更加注重社會管理和公共服務，更加注重體制機制轉變，全面提高醫療衛生監管水平，加大公立醫院改革試點工作力度，使人民群眾得到更多醫改實惠。

一要繼續推進和完善大部門制改革。在總結國務院機構改革和衛生系統機構改革經驗的基礎上，按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，繼續整合職能和內設機構，探索構建大部門制下醫療、藥品、保障有機聯系的決策、執行、監督機制，實現分工合理和運轉協調，解決管理運行不順暢問題。

二要積極探索公立醫院“管辦分開、政事分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開”。推進管辦分開，深化公立醫院管理體制改革，加強衛生行政部門的全行業管理職責，建立統一、高效、權責一致的公立醫院管理體制；推進政事分開，完善公立醫院治理機制，探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構，理順公立醫院所有者和管理者責權，完善院長選拔任用、激勵約束制度，研究建立以公益性為核心的公立醫院績效考核體系，加強對公立醫院的監管；推進醫藥分開，改革以藥補醫機制，研究合理調整醫療服務價格，加大政府投入；推進營利性與非營利性分開，完善醫療機構分類管理制度，鼓勵社會資本舉辦醫療機構，實施有效監管。

三要強化政府的公共服務職能，維護公立醫療衛生機構的公益性質。建立保障全民的基本醫療保障制度是政府強化公共服務職能的重要內容。截至目前，我國初步建立了覆蓋城鄉12.55億居民、全世界最龐大人口的醫保制度。要進一步合理確定基本醫療保障標準，使其與經濟社會發展水平相適應，并隨著經濟發展逐步提高保障水平和擴大保障范圍，實現廣覆蓋和可持續。繼續健全基層醫療衛生服務體系，全面實施基本藥物制度。深入貫徹國務院頒布的關于健全基層醫療衛生機構補償機制、建立和規范基層醫療機構基本藥物采購機制等文件要求，發揮財政基本保障作用，發揮醫保支付的重要補償作用，通過多渠道保障基層醫療機構正常運行。推動基層醫療機構綜合改革，構建維護公益性、調動積極性、保障持續性的運行新機制，破除以藥補醫，完善分工協作機制，提升基層醫療衛生水平，優化診療流程，改善群眾就醫感受，降低醫藥費用，努力為群眾看好病。

四要把群眾滿意程度作為評價醫改成效和政府職能轉變的重要標準。深化醫改，是深入貫徹落實科學發展觀的重大實踐行動，是維護十幾億人民健康福祉的重大民生工程。幾年來，衛生部堅持把深化醫改任務與改善民生緊密結合起來，把群眾的健康要求作為推動醫改的根本動力，把群眾受益與否作為判斷改革成敗的根本標準，把提高人民群眾健康水平作為衛生改革發展的最終目標。我們認為，無論是在醫改探索中，還是在轉變政府職能上，解決問題可以有不同的思路和切入點。但無論選擇什么樣的路徑，只要緊緊圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題推進改革，使群眾得到實惠，就能夠得到人民群眾的認可。衛生工作絕不是單純的技術性工作，還是重要的政治工作、社會工作、民生工作，發揮著密切黨和人民群眾血肉聯系的特殊作用。我們要不斷開拓創新，使醫改真正成為人民滿意的民生工程。

（作者系衛生部黨組書記、副部長）