加大國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察力度 積極破解執(zhí)行不到位難題

寧波市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)

加大國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察力度 積極破解執(zhí)行不到位難題

寧波市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)

國(guó)土資源執(zhí)法執(zhí)行不到位問題長(zhǎng)期困擾著各級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門，最近，寧波市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)針對(duì)土地執(zhí)法到位難而引起的群眾信訪問題進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查，在深入分析的基礎(chǔ)上提出下步應(yīng)對(duì)措施。

一、基本情況

“執(zhí)法監(jiān)管不夠硬朗”是當(dāng)前國(guó)土資源領(lǐng)域存在的影響和制約科學(xué)發(fā)展的一個(gè)突出問題。近幾年來，我市土地違法、違規(guī)行為屢禁不止，雖然通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查，省、市、縣三級(jí)的多次專項(xiàng)整治，違法用地面積和宗數(shù)不斷下降，違法用地的高發(fā)態(tài)勢(shì)得到遏制，但違法用地宗數(shù)和面積仍然偏大，由土地違法引起的信訪占信訪總量比例居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年涉土信訪占各類信訪總量的40%，因違法用地引起的信訪占涉土信訪比例為60%，其中要求履行行政處罰決定的約占信訪總量的30%。個(gè)人違規(guī)建房，政府公益項(xiàng)目的違規(guī)用地，查處執(zhí)行難到位問題仍然突出，土地執(zhí)法陷入“執(zhí)法難，難執(zhí)法，法難執(zhí)”三難困境，耕地保護(hù)形勢(shì)越來越嚴(yán)峻。

二、違法用地執(zhí)行不到位的原因分析

當(dāng)前正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸現(xiàn)期，在這種社會(huì)環(huán)境下，土地違法現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)有一定的歷史必然性，而且“保障發(fā)展、保護(hù)資源”的工作要求也使國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作陷入兩難的境地，查不行，不查更是不行。從各地執(zhí)法實(shí)踐來看，違法用地執(zhí)行不到位的主要原因有：

（一）部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)土地法制觀念不強(qiáng)。在違法用地執(zhí)行不到位的案件中，有相當(dāng)一部分是政府重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、各類安置用地等。一些基層地方政府在政績(jī)觀、發(fā)展觀和利益觀上出現(xiàn)偏差，一味地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，要求項(xiàng)目多上馬、快上馬。政府領(lǐng)導(dǎo)在耕地保護(hù)和“政績(jī)”之間發(fā)生矛盾時(shí)，往往采取“先上車、再補(bǔ)票”的策略，鋌而走險(xiǎn)違法占用土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，程序上的錯(cuò)位和缺失造成了違法用地。此類項(xiàng)目如拆除將帶來更大的損失，因此政府部門存在著默許、袒護(hù)現(xiàn)象，導(dǎo)致周邊群眾仿效，使違法用地?cái)?shù)量增加。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)給予土地執(zhí)法操作性不夠。目前的《土地管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)，并未賦予國(guó)土部門強(qiáng)制執(zhí)行和處理違法責(zé)任人的權(quán)力，走申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜。一個(gè)案子從立案到執(zhí)行往往需要半年甚至一年，此時(shí)違法用地項(xiàng)目已經(jīng)建成完工，拆除難度極大；另一方面違法用地綜合執(zhí)法尚沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，容易造成綜合執(zhí)法行為本身的違法性。所以我們國(guó)土部門依法執(zhí)行到位面臨巨大挑戰(zhàn)。

（三）相關(guān)部門配合不力。雖然有土地執(zhí)法共管責(zé)任機(jī)制，但實(shí)際效果卻并不令人滿意。實(shí)踐中，一些部門和單位認(rèn)為查處土地違法行為是土地管理部門的事，與己無關(guān)。處理人是得罪人的事，都不想沾。例如申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的違法用地案件，大多數(shù)只在法院“轉(zhuǎn)”了一圈以后，又“原路返回”，且省高院要求他們對(duì)違法用地案件可以不予受理，最后基本沒有準(zhǔn)予拆除；公安部門對(duì)我們國(guó)土移送的犯罪案件，也是采取了程序到位的態(tài)度，允許我們把移送材料送到公安機(jī)關(guān)，待過了一段時(shí)間后又退還給我們國(guó)土部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)我們建議處分的黨員干部往往是“一紙空文”，發(fā)一個(gè)文件，不歸檔，搞所謂的“假處理”。即使是真正處理到位的，也是處理幾個(gè)小魚小蝦應(yīng)付一下，還可能是因?yàn)檫@個(gè)干部的其他問題。由于相關(guān)部門配合不力，對(duì)違法用地案件沒有真正的執(zhí)行到位、處理到位，所以震懾力度不足，甚至縱容了違法者的違法心態(tài)，這些是導(dǎo)致違法用地頻發(fā)的重要原因。

（四）國(guó)土執(zhí)法部門的主觀原因。一是執(zhí)法力量薄弱。根據(jù)浙江省監(jiān)察條例規(guī)定“在發(fā)現(xiàn)非法占用土地行為時(shí)，對(duì)違法主體單位和個(gè)人在國(guó)土部門下發(fā)停工通知后繼續(xù)搶建的部分可以實(shí)施拆除”。但由于執(zhí)法力量薄弱，人員緊缺，力量設(shè)備配備不足，拆違過程中監(jiān)察人員的人身安全保障問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配合支持問題等因素，不能及時(shí)的給予拆除制止。二是系統(tǒng)內(nèi)部不作為、亂作為。特別是幾年前的一些預(yù)征地，塘渣填了以后由于沒有審批到位，現(xiàn)在大面積拋荒，政府部門既不收回，也不復(fù)耕，導(dǎo)致群眾連續(xù)上訪。原來規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察在用地報(bào)批、竣工驗(yàn)收等主要環(huán)節(jié)上實(shí)施全程監(jiān)察，但這個(gè)制度已形同虛設(shè)，監(jiān)察威信逐漸減弱。三是工作主動(dòng)性不夠。在發(fā)現(xiàn)違法用地后，我們個(gè)別國(guó)土所沒有按相關(guān)要求對(duì)違法采取果斷的措施，沒有按照共管責(zé)任機(jī)制的要求，將違法用地情況報(bào)告給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，失去了拆除復(fù)耕的良好時(shí)機(jī)（因?yàn)閷?duì)違法用地遏制工作重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在第一時(shí)間可以采取拆除措施）。在違法用地既成事實(shí)后，我們也沒有同水電、工商等相關(guān)部門做好銜接聯(lián)系工作，讓違法用地變成合法用地的情況進(jìn)行“運(yùn)轉(zhuǎn)”，沒有發(fā)揮制約作用。四是違法用地的補(bǔ)辦引發(fā)了違法用地?cái)?shù)量的增加。2005年全省實(shí)施了違法用地大補(bǔ)辦后，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)人等的心目中造成了一種錯(cuò)覺，認(rèn)為違法用地到時(shí)候可以補(bǔ)辦，所以還不如現(xiàn)在抓住機(jī)會(huì)，搞一些違法用地。

三、對(duì)執(zhí)行不到位問題的建議

要解決土地執(zhí)法不到位的問題，最根本的是要按照科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，以堅(jiān)守耕地紅線、保障科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)土地違法者敢于動(dòng)真格，使我國(guó)最嚴(yán)格的土地管理制度中的嚴(yán)到實(shí)處。具體來講，土地執(zhí)法檢查要堅(jiān)持做好“事前、事中、事后”三個(gè)環(huán)節(jié)。事前要巡查到位、預(yù)防到位，事中要解釋到位、制止到位，事后要拆除到位、處理到位。

（一）地方政府要對(duì)土地違法現(xiàn)象引起高度重視。違法用地的普遍存在及執(zhí)行不力，嚴(yán)重影響了政府公信力，引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。作為國(guó)土部門，要向地方政府領(lǐng)導(dǎo)做好參謀，一方面要積極主動(dòng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好服務(wù)，提前介入一些重點(diǎn)工作做好用地報(bào)批，減少程序違法；另一方面要重視違法用地的查處工作，要求各級(jí)地方政府、相關(guān)部門嚴(yán)格按照共管責(zé)任機(jī)制文件精神的要求，各司其職，各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)厲打擊土地違法行為。

（二）是加強(qiáng)宣傳教育，提高全民土地法律意識(shí)。只有加強(qiáng)對(duì)土地法律、法規(guī)、政策的宣傳、教育，提高全民法律意識(shí)，讓老百姓知道什么可以做，什么不能做，才能從根本上有效預(yù)防土地違法。要堅(jiān)持土地案件查處與宣傳教育相結(jié)合，把每一次的土地巡查、違法案件查處當(dāng)成土地普法的機(jī)會(huì)，形成全社會(huì)“合法用地、依法管地”的良好氛圍。

（三）加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作配合。應(yīng)該看到，國(guó)土部門要從根本上遏制土地違法行為蔓延離不開相關(guān)部門的配合支持。目前市、區(qū)各級(jí)已建立了土地執(zhí)法共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，明確了相關(guān)部門的職責(zé)。在今后的執(zhí)法實(shí)踐中，我們要加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化共管責(zé)任，細(xì)化聯(lián)合執(zhí)法方案，依靠各部門的協(xié)作配合形成查處違法用地的高壓態(tài)勢(shì)，形成查處違法用地的強(qiáng)大合力，構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)察的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

（四）是以切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)。查處違法用地只是手段，目的是維護(hù)正常的土地管理秩序。因此要堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查，構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察信息化網(wǎng)絡(luò)體系。一方面，要重點(diǎn)提高執(zhí)法監(jiān)察巡查的效率和覆蓋面，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，科學(xué)劃分重點(diǎn)巡查區(qū)域和一般巡查區(qū)域，確定巡查間隔期限，定期不定期巡查，必要時(shí)實(shí)行全天候巡查，更要注重法定節(jié)假日期間的巡查，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并有效制止在萌芽狀態(tài)，防止國(guó)土資源違法案件的發(fā)生。另一方面，要強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)執(zhí)法工作人員，配備必要的執(zhí)法車輛和執(zhí)法工具，提高執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的威懾力。同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察信息化建設(shè)，做到科學(xué)管人、管案、管地，努力提升國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作水平。