土地違法案件查清土地權屬之困惑

溫州市國土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件查清土地權屬之困惑

溫州市國土資源局 蓋 兵 陳矯健

土地違法案件是否必須調查清楚涉案土地的權屬，答案基本是肯定的，但是如果涉案的土地權屬不清或者存在土地權屬爭議就會面臨很大問題：

一、查清土地權屬，有違效率優先原則

從現行的法律來看，土地權屬應當由縣級以上人民政府認定，而土地違法案件則是由國土資源部門負責查處。對于已經土地登記的，國土部門可以直接根據土地登記來確定土地的權屬，但在執法實踐中多數的土地違法案件所涉及的土地沒有登記，國土部門如果直接作出認定，就會面臨因沒有法律依據或超越法定職權而被法院認定無效或違法。如：2007年8月，溫州市國土資源局就一帆化工公司非法占用原溫州市絲綢機械廠土地（國有企業，尚未辦理土地登記）認定為國有，被法院認定為事實不清，證據不足，并予以撤銷。最后，該案請示市政府認定涉案土地為國有后才重新作出行政處罰決定。所以，如果土地違法案件必須要調查清楚涉案土地的權屬，那么就必須由縣級以上人民政府進行認定，認定后才能依法查處土地違法行為。如果涉案的土地存在權屬爭議，這樣的爭議往往需要很長的時間才能解決，少則一年半載，多則幾十年的也有，而這樣的長時間等待與及時查處土地違法行為的土地執法監察基本原則相違背，同時，也不符合行政行為效率優先的原則。

二、從非法占用土地行為的法律來看，不調查土地權屬可以實現依法查處土地違法行為的目的

《土地管理法》第七十六條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。嚴格用途管制是土地管理的重要點，對于非法占地而言，是否要查清楚土地的權屬法律并沒有規制，也即不管非法占用的土地是國家的、還是集體的，只要擅自將農用地改為建設用地就構成非法占用土地；并且也不會因非法所占用的土地是國家或是集體的，而承擔更重或更輕的法律責任，從這一點上看，土地違法案件是否要調查清楚涉案土地的權屬意義不大。

目前，主要的問題是如何認識“責令退還非法占用的土地”。一種認為是“責令退還非法占用的土地”是行政處罰的罰種之一，并在行政處罰決定書中明確“責令某某人收到行政處罰決定書后某某日內退還非法占用的土地給某某集體或國家”。另一種則認為“責令退還非法占用的土地”是行政措施，觀點之爭可以不予理會，但實現的責令違法者退還非法占用的土地給某集體的同時，又要將非法占用土地上新建的建筑物沒收為國有怎么能實現。所以，責令違法者退還非法占用的土地即可，退還給誰并不重要，應根據不同情況而定，恢復土地原狀可以耕種的應當交由原土地使用者組織耕種；可以繼續作為建設用地使用的辦理相關手續后，土地交由后續用地者使用。

綜上所述，效率優先，兼顧公平是行政行為的基本原則。法律沒有規定必須要查清土地的權屬才能對非法占用土地行為進行處罰；況且，在執法實踐中要查清土地權屬，并非易事。如果將涉案土地的權屬作為土地違法案件必須要調查清楚的基本事實，那么將會有很多的土地違法案件潛在著行政敗訴的風險。所以，筆者認為，土地權屬不宜作為土地違法案件必須調查的基本事實。