違反法定程序的土地確權行為如何糾正

岱山縣政府法制辦 楊 飛

違反法定程序的土地確權行為如何糾正

岱山縣政府法制辦 楊 飛

案情介紹：2004年4月10日，徐某向市國土資源局提出《關于要求確認后院土地使用權屬的申請報告》，要求依法確認自己后院土地使用權屬。5月19日，市國土 資 源局作出《徐某后院所用土地使用權登記事項的答復》：1、徐某房屋所占土地及房屋前院面積，可申請土地確權登記。2、徐某房屋北面（即所申請的后院）35平方米土地權屬，不能確權給你戶使用。徐某不服該《答復》，向上級國土 資 源局申請行政復議，上級國土 資 源局于11月30日作出復議決定：1、撤銷市國土資源局上述答復意見；2、責令市國土 資 源局履行職責，受理徐某對其所擁有的宅基地土地使用權進行初始登記申請。同時在復議決定中還指出，認定徐家后院35平方米土地使用權屬于徐某實體證據是充分的。嗣后，市國土 資 源局受理徐某的初始土地登記申請，直接依據上級國土 資 源局復議決定書中關于權屬爭議的闡述理由，報所在市政府同意，向徐某頒發了《集體土地使用權證》，確認徐某后院35平方米土地使用權屬。

分歧：本案主要問題是：市政府對自身違反法定程序的頒證行為是否有權主動撤消糾錯？如何糾錯？對此筆者做以下評析，求教于大家：

從程序上講，市政府頒證確權程序明顯違法：1、根據案件發生時《土地登記規則》規定：土地管理部門根據土地登記申請者的申請，經審核后，對認為符合登記要求的宗地予以公告。土地登記申請者及其他土地權益有關者在公告規定的期限內，可以向土地管理部門申請復查。土地登記過程中的土地權屬爭議，按照《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定進行處理后，再行登記。公告期滿，土地使用者、所有者和土地他項權利者及其他土地權益有關者對土地登記審核結果未提出異議的，由人民政府批準后，按規定辦理注冊登記。本案市國土資源局明知村村民委員會對該宗地中的其中35平方米有爭議，卻未按規定履行公告程序，剝奪了村委會異議主張權。2、市國土 資 源 局 根據上級國土 資 源局作出的行政復議決定，受理了徐某的土地登記申請，之后，應按《土地登記規則》規定履行相應許可受理、審查、決定程序，但市國土資 源局卻直接依據該復議決定書予以登記，并報市政府批準，向徐某頒發了土地使用證。行政機關在許可過程中只注重實體正確，忽視了 程序合法。

市政府對自身違反法定程序的頒證行為是否有權做撤消處理，主動糾錯？

第一種觀點認為：其一、一切行政行為均應有明確依據，而主動撤消頒證行為沒有法律依據。本案頒證行為屬于行政確認，不是行政許可行為，故不屬于《行政許可法》第六十九條第一款第（三）項“違反法定程序作出準予行政許可決定的”的情形，不能主動撤消。依據案發時《土地登記規則》第六章和現行《土地登記辦法》第六、七章，亦均未規定行政機關有主動撤消登記的權力。其二、行政機關撤消已經做出的行政決定，有違信賴利益保護原則。第二種觀點認為：行政機關糾正錯誤行政行為應屬自然固有權力，同時與信賴利益保護原則并不矛盾，如糾錯行為造成利益信賴人損失的，完全可以補償或賠償，而不是發現錯誤后被動任由錯誤行為持續。從法律依據上講，行政訴訟法第51條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定以前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”。可見，現行法律并不反對行政機關改變自身所作的已經生效的具體行政行為，還賦予這種行為獨立的法律后果。故行政機關對自己的錯誤行為進行糾正有其法律依據。

筆者同意第二種觀點。關于如何糾正該頒證行為？筆者認為，本案從實體證據看，35平方米土地權利歸屬確應屬徐某，不存在現行《土地登記辦法》五十八條“土地登記簿記載的事項確有錯誤的”情形（如土地權利人姓名或名稱錯誤、共有土地各共有權人權利比例錯誤或遺漏、土地權利登記錯誤、權利內容錯誤或遺漏等等），不宜適用該更正登記程序。有三種途徑：一、可啟動土地權屬爭議調查處理程序，達成統一意見，制作調解書，各方認可，作為權屬登記依據。二、根據《物權法》十九條規定，通知利害關系人申請更正登記，間接糾正程序違法行為。三、主動撤消，重新啟動登記程序。