農田里刮起種樹風……

□ 劉海權

農田里刮起種樹風……

□ 劉海權

案 情

2010年12月12日，協管員向某縣國土資源局反映，該村幾戶村民在自家承包的責任田內挖坑栽樹，且此風有蔓延之勢。經查，現場是一塊由省級公路主干道和沙河圍成的三角區域，面積約40畝，兩側公路百米范圍內為一般耕地，其余為基本農田。靠近公路的地里已經密密麻麻栽滿了一指粗的果樹苗，平均一米來高。這些樹苗一看就是倉促之間栽植的，正常的樹苗栽植株距和行距都要在2米開外，這些樹苗的株距和行距卻不到20厘米。遠離公路的地里，幾個村民正在挖樹坑。

調查人員告知挖坑的村民：“這是基本農田，種樹是禁止的。”村民說：“我們也不想栽樹。可你們看，這巴掌大一塊地，路邊的人都種上樹了，將來勢必影響作物生長和耕作，我們這地還能好好種嗎？我們向村委會反映，他們說管不了。只要能讓他們拔了，我們就不栽。”問及栽樹的村民，他們理直氣壯地說：“這是一般耕地，可以種樹。再說了，我們這是苗圃，也不會影響別人種莊稼的。”一位知情村民悄悄告訴調查人員:“前幾天有人在這里進行測繪，引起了村民的注意。后來就有傳言，稱這里的地將被征收，土地一旦被征收，地里的植物就會得到相應的補償。栽得越多，獲賠就越多。”

評 析

本案是一起由村民臆猜征地引發的突擊栽樹行為，情況比較復雜。該如何處理，縣國土資源局在討論中形成兩種意見。

一種意見認為，《基本農田保護條例》第十七條規定，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。第三十三條又規定了具體罰則，對違反規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，在基本農田栽樹的行為可以認定為從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件。但本案中，處于基本農田范圍之內的農戶剛剛開始挖坑，違法情節輕微，如能主動終止違法行為，恢復土地原狀，可免予行政處罰。對于在一般耕地內栽樹的農戶，法律無明文禁止性規定，國土部門處理于法無據。但相鄰地塊農戶的訴求也應重視，可協調地方鄉鎮政府責成該村村委會進行制止。

另一種意見認為，在一般耕地內栽樹，法律法規無禁止性條款；對在基本農田栽樹的行為，雖然有禁止性條款，但此類行為是否屬于破壞耕地、毀壞種植條件的行為，法律法規沒有明確規定，適用《基本農田保護條例》第三十三條實施行政處罰顯然牽強。因此，國土部門可采取的手段主要包括加強宣傳教育，但對耕地內栽樹的行為最終還要靠地方政府和村委會解決問題。另外，受影響的相鄰地塊的農戶也可以侵權為由向法院提起民事訴訟。

筆者同意第二種觀點。在一般耕地上種果樹、造林等行為屬農業內部結構調整范疇，國土部門不宜直接處理。

根據1987年農牧漁業部、國家土地管理局《關于在農業結構調整中嚴格控制占用耕地的聯合通知》的規定，農業內部結構調整應有計劃地進行。嚴禁私自在承包的耕地中挖魚塘、種果樹、造林等。要嚴格控制占用耕地，要堅持林果上山、魚塘下灘的方針。山區、半山區和丘陵地帶林果要向山上發展，平原區栽果、造林要選在路邊、田埂、渠壩、荒灘、村頭、宅院等閑散的地方，實行林糧間作的，要保護糧食的持續增長；新開挖魚塘要選擇澇洼地、河灘、鹽堿地和海涂等不適宜耕種的地方。因此，凡屬于有計劃地進行農業內部結構調整的挖魚塘、栽果樹和營造速生豐產林等占用耕地的，應當辦理報批手續，經批準后按批準計劃進行，即鄉農業結構調整占用耕地計劃需經縣農業部門和土地管理部門審批，縣農業結構調整占用耕地計劃，由行署或市的農業、土地管理部門審批。省、自治區、直轄市每年農業內部結構調整占用耕地要編制計劃。

因此，在耕地上種樹的行為，仍屬農業生產活動，不宜將其認定為“破壞種植條件”的行為。但因其違反了《農村土地承包法》等法律法規，國土部門可與發包方村委會協調，由村委會根據承包合同的約定追究承包人的違約責任，或由村委會以土地所有權人的身份，行使排除妨礙和損害賠償請求權。如果因種樹而產生了遮光、土肥流失等問題，影響了相鄰土地上農作物的正常成長，相鄰的農戶也可起訴要求排除妨礙。

另外，對于在基本農田里種樹等土地管理法律法規明確禁止但未直接規定相應法律責任的行為，國土部門可向行為人下發《責令履行法定義務通知書》，告知其違反了《土地管理法》第三十六條規定的法定義務，要求其自覺履行法定義務。

（作者單位：修武縣國土資源局）