讓規劃發揮更大的作用
——加拿大安大略省土地利用規劃制度及啟示

□ 紀成旺

讓規劃發揮更大的作用
——加拿大安大略省土地利用規劃制度及啟示

□ 紀成旺

安大略省是加拿大的金融和政治中心，省會多倫多是全國最大的都市圈，加拿大首都渥太華也位于安大略省。從土地權屬關系上看，包括國家所有、土著部落所有和私人所有三大類。筆者重點考察了安大略的土地利用規劃制度。

安大略省土地規劃管理

土地利用規劃的法律和政策依據。安大略省土地規劃管理的法律依據為省議會通過的《規劃法》及配套規章、《省規劃政策》?！兑巹澐ā访鞔_了規劃職權、管轄、程序和類型等，可視為程序性法律依據；《省規劃政策》是基于維護全省共同利益而制定的土地利用規劃管理政策，可視為實體性法律依據。

土地利用規劃管理機構設置。安大略省市鎮事務與住房部負責承擔全省土地利用規劃管理工作。市鎮事務與住房部為實現土地利用規劃一站式服務，聯合農業食物和農村事務部、文化部、能源和基礎設施部、環境部、自然資源部、北部開發和礦產林業部以及交通部建立了“一個窗口規劃服務制度”。市鎮事務與住房部在5個片區分別設立市鎮服務辦公室，包括安大略西北地區、東北地區、中部地區（總部）、東部地區和西部地區。

城市政府均設有相應的土地利用規劃管理機構，部分沒有地方政府機構的片區，通常由市鎮事務與住房部授權設立規劃委員會行使規劃職權；其他縣、市、鄉和鎮通常在政府內設立規劃辦公室，通過法律或市鎮事務與住房部部長授權行使規劃職權。

安大略省城市委員會依據安大略省相關法律設立，是獨立的裁決機構，負責受理土地規劃相關爭議的聽證、調解和裁決，包括《規劃法》在內的各項立法均是其裁決依據。委員會的具體職權包括處理城市規劃、分區條例、宗地細分規劃、土地分割方案、土地補償、開發費用、區域邊界以及集成礦產等方面的爭議。

土地利用規劃層次。第一層次為省級規劃。但省級規劃并不是全省土地利用總體規劃，而是指依據安大略省相應法案編制的相關區域性發展或生態保護性規劃，覆蓋省內特定區域土地。

第二層次為縣或市土地利用總體規劃?？h或市土地利用總體規劃是地方政府根據《規劃法》、《省規劃政策》和省級規劃，結合本地發展情況制定的本地區未來二十年發展戰略“藍圖”、總體目標和政策措施。

第三層次為鄉或鎮土地利用總體規劃。鄉或鎮根據安大略省法律和政策規定規劃，但必須服從更高層次的土地利用總體規劃要求。

第四層次為用地分區條例或土地開發審批制度。用地分區條例是根據總體規劃確定的用地區域及相關政策，進一步對劃定用地區域細化分區（如將農業用地區細分為永久性農業用地區、邊緣化農業用地區等），進一步細化分區用地管制相關政策，并設定分區用地相應的開發利用標準。

第五層次為地塊規劃、開發許可和土地分區。土地分區包括宗地細分和土地分割兩種審批程序，設計轉讓土地或建設房屋出售，將現有整塊土地分割（分為2塊）及宗地細分（2塊以上），對用地分區條例調整等。

第六層次是建筑許可。開發利用符合上述規劃條件的地塊，必須向地方政府申請建筑許可。建筑許可明確了特定宗地的具體建設要求。

土地利用規劃編制程序。安大略省的土地利用規劃程序均可以歸結為三個階段、十二個步驟：

一是前期準備階段。第一步，明確規劃審批類型、土地開發要求，以及申請對象是鄉鎮、縣還是省級政府。第二步，申請人咨詢地方政府，了解土地開發信息、政府對開發審批的關注點和土地開發的限制條件以及政策環境、申請費用、申請格式和需要做的調查研究。第三步，政策評估和前期咨詢會，申請人必須了解省級及區域政策對土地開發申請可能造成的影響，收集和評估相關政策，考慮是否組織有關部門和專家召開前期咨詢會。第四步，進行可行性研究。特定區域的土地利用，可能有環境影響等方面研究要求，研究報告必須在提交申請前完成。

二是申請審核階段。第五步，申請編制規劃或修編規劃，向審批機構書面提交申請，包括手續費和相關資料。提交的申請必須符合申請材料完整性要求，否則可能不被受理。第六步，初審。審批機構主要對申請材料的完整性進行審查，不同規劃審批類型有不同的時限要求，申請材料經初審不完整，將不啟動時限。第七步，公開信息、發布通知或召開公眾會議。對于絕大多數的規劃申請，都有信息公開的召開公眾會議的要求。第八步，規劃審核與研討，相關部門、專業機構和有關組織對申請材料進行審核和研討，研究申請地塊是否適宜于開發，基礎設施是否配套。第九步，修改規劃申請或者做補充研究，申請人可能被要求對規劃申請的特定內容進行修改，也可能被要求對某項影響因素開展專門研究。第十步，審批機構決策。審批機構批準或者否決申請，也可能正式要求就某項申請內容進行修改。批準規劃的同時常常會附帶條件，該項條件滿足時，規劃申請事項方可實施。

三是申請批準后調解裁決階段。第十一步，調解。規劃申請批準后，對于存在反對或關注意見的，地方政府、申請人及利益相關人均可建議進行正式或非正式的調解。第十二步，裁決。不論規劃申請被批準還是被否決，申請人或利益相關人均可以向安大略省市鎮事務委員會提出起訴，由其進行最終裁決。經批準的規劃在20日內如無任何個人或團體上訴即告生效，安大略省城市事務委員會對上訴事宜負責，并具有規劃審批的最終裁定權。

土地利用規劃實施。規劃的本質是管制。在安大略省，土地所有者或開發商是規劃實施主體。他們根據自身發展需要，在土地利用規劃規定范疇內，履行相應管制程序和要求，開展土地利用活動。任何個人或團體在貫徹落實規劃時，如果持不同意見，可以隨時提出調整方案和調整理由，逐級直至向安大略省城市委員會上訴，要求變更修改規劃。但調整方案未通過前，建設管理部門不得發放建筑許可，相關部門也不得辦理相關手續。規劃實施是土地利用該規劃管理的落腳點，為了保證規劃得以順利實施，省政府通常運用政府投資項目、土地征用和儲備、社區改造、基礎設施建設等措施來影響省級規劃的實施。

安大略省土地規劃特點

法律支撐有力?！兑巹澐ā肥前泊舐允⊥恋匾巹澒芾淼某绦蛐苑梢罁兑巹澐ā烦杏袑ｉT的條款賦予《省規劃政策》法定效力外，還分篇章條款就總體規劃、用地分區條例及宗地細分、土地分割等各種規劃，對規劃編制、修改、審批和實施的方方面面，尤其是對各級政府和規劃機構的權限和責任，作了全面翔實的規定和說明，其操作程序和時間框架非常清晰，為規劃的實施管理奠定了堅實的基礎。

《省規劃政策》是安大略省土地規劃管理的實體性法律依據，著眼于維護全省利益，確定提高各類規劃相關政策和原則，主要起控制及導向作用。

規劃銜接合理?？v向看，省級規劃、總體規劃、用地分區條例及宗地細分、土地分割等規劃工具由宏觀政策到微觀落實，由原則要求到設定具體標準都環環相接，確保了規劃對科學發展和實際需求的適應性。

橫向看，《省規劃政策》是省農業、交通、環境、自然資源等相關部門共同制定和遵守的行動綱領和準則，各方在規劃問題上的磋商，皆是建立在《省規劃政策》這一共同基石之上?！耙粋€窗口規劃服務”制度，則對部門規劃管理職責進行了進一步明確劃分，有效避免了部門間推諉和掣肘現象。

公眾參與充分。在安大略省，公眾參與理念貫穿于規劃編制、審批和實施的各個環節。以總體規劃為例，在規劃前期階段，政府就鼓勵民眾參與前期咨詢；規劃草案提出后，地方政府至少要召開一次公眾會議，并要求提前20天通過當地報紙或郵寄方式（附近居民必須采用此方式）公布會期，同時準備好有關資料供公眾查詢。地方政府審定規劃后必須公告，以便公眾查詢和上訴；在報審的規劃材料中必須附上公眾會議記錄及書面意見。審批機關批準規劃后必須公告決定，并保留20天時間供公眾上訴；城市委員會接到上訴件后，通常也召開聽證會公開裁決。

對我國的啟示

梳理規劃法律政策。安大略省土地利用規劃的法律政策依據，核心是《規劃法》和《省規劃政策》。這兩部法律立法精簡科學，通過不斷修訂保證法律政策與時俱進，同時能保持傳承，避免不同法律或政策間出現矛盾。與安大略省相比，法律和法規紛繁復雜以及政出多門，是我國規劃立法存在的較為突出的問題。當務之急是梳理現有法律、法規和規范性文件，編制統一的程序性法律規范—《土地規劃法》，明確規劃管轄、體系、職權、程序和時限。同時多部委聯合清理政策性規定，提煉土地利用規劃核心價值，形成全國視角下的綜合性土地利用規劃政策。

理順規劃管理中心。安大略省著力簡化審批環節，建立了“一個窗口規劃服務”制度，提供規劃編制（修編）相關數據、圖件和技術等各種支持和由市鎮事務與住房部一個窗口對外，減少溝通協調成本，提高了效率。而我國涉及土地利用空間管制的規劃種類則較多，且分屬不同部門管理，使土地空間規劃之間的協調和銜接非常復雜，土地的開發利用成本相對較高。基于此，建議可由具有空間規劃職責的相關部委及其系統，共同研究形成與安大略省《省規劃政策》性質類似的一部“規劃原則和政策共識”，綜合涵蓋土地利用、耕地保護、開發建設、環境保護、區域發展、生態建設等各方面，構建部門之間和上下級之間磋商協調規劃問題的理論基礎和政策平臺。

完善規劃結構體系。一方面，可考慮將我國土地規劃的層級和功能定位作如下調整：國家級（土地戰略、用地政策、規劃原則）、市、縣級（指標控制、布局控制、時序控制）、鄉鎮（用地方案、落實方案、實施措施）；另一方面，對于鄉鎮或街道規劃，必須細化規劃內容，將涉及土地利用的交通、管線等基礎設施建設規劃統一納入。

提高公眾參與程度。安大略省在土地規劃編制過程中，將信息公開、通知利益相關人和公眾會議作為必要程序，使公眾能夠及時了解土地利用政策變遷，表達意見和建議，必要情況下還能訴諸法律救濟程序。而且，成立專業化和具有獨立性的法律裁決機構——城市事務委員會，對規劃爭議事項作出生效裁決。上述機制，保證公眾充分、合理和有效參與到規劃中來。公眾對社區土地利用規劃的參與，使其具有歸屬感，增加主動性喝責任感，對于影響生產生活的違規土地利用行為，能自覺監督。因此，建議我國有關方面設立公眾參與程序和爭議裁決機制。

（作者單位：國土資源部土地利用司）