開放大學的內涵與體制機制創新

□ 于云秀

開放大學的內涵與體制機制創新

□ 于云秀

當前，各個方面應當從國家層面上思考開放大學的建設問題。作為大學，開放大學應當是具有高等學校屬性的、獨立的辦學主體和實體，具有相應的學歷學位授予權。開放大學的主要功能是辦學和服務，應大力發展非學歷教育，穩步發展學歷教育，服務于2020年國家教育改革發展總目標，服務于構建終身教育體系和學習型社會的需要，服務于擴大開放和搭建終身教育立交橋，為更多的社會成員提供個性化的、方便的學習機會和條件。開放大學的建設，必須按照現代學校制度創新管理體制，依法治校，探索建立政府主導、多方參與者成本共擔的機制。在開放大學的體系建設過程中，應當梳理好國家與地方開放大學的關系。歷史經驗和現實需要均表明，開放大學建設一定要有政府統籌、政策指導和法律法規保障。

開放大學；內涵；體制機制；法律保障

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》 （以下簡稱《教育規劃綱要》） 的頒布，特別是5+1開放大學建設試點項目啟動以后，如何建設開放大學成為了一個熱點話題，有很多的專家學者就如何辦好開放大學提出了很多好的意見和建議。當前對這一問題的探討，主要集中在兩點，一是我國究竟需要建設什么樣的開放大學，二是如何在開放大學建設中堅持改革創新。作為一名老電大工作者，我想就開放大學的建設談三點看法：一是開放大學的內涵，二是創新開放大學的體制機制，三是開放大學的法律保障。

一、開放大學的內涵

面向全國開展遠程教育的廣播電視大學是小平同志親自倡導創辦的，它借鑒了英國開放大學先進的教育理念，在實踐中也是始終按照建設開放大學的路徑去奮斗的。將建設開放大學真正寫進文件，作為電大的奮斗目標是在1995年。當時，電大提出的、國家教委批準的電大貫徹落實《中國教育改革和發展綱要的意見》指出，建設中國特色的開放大學是電大改革發展的總目標，其目的是推進電大辦學的開放性和教學手段的現代化進程。2010年《教育規劃綱要》提出要“辦好開放大學”，是在國家層面提出的，其目的是發展繼續教育，推進全民學習、終身學習的學習型社會的建設。顯然，這兩者提出的背景、主體與任務是不完全相同的。今天，研究開放大學的建設，必須站在服務于國家經濟和社會發展的需要，服務于全民終身學習的需求，推進電大進一步改革發展的高度來考慮。首先要研究國家要建設什么樣的開放大學，也就是說，要明確開放大學的內涵。通過明確開放大學的內涵，回答三個問題，一是開放大學是什么，二是開放大學做什么，三是開放大學的價值是什么。

第一個問題“開放大學是什么”，即開放大學的性質定位。對于這個問題，政府部門、學者和電大人從不同的視角審視，存在一些不同的認識，大體有三種觀點：第一種觀點認為，開放大學是終身學習、全民學習的平臺，是一個教育機構，持這種觀點的在政府部門中多一點；第二種觀點認為，開放大學是大學，應與國際接軌，辦成英國開放大學的模式，持這種觀點的學者多一點；第三種觀點認為，開放大學首先是大學，同時，要成為服務于學習型社會的公共服務平臺，持這種觀點的電大系統的人更多一些。我認同第三種觀點。為什么？電大30年辦學取得世人矚目的成就，這與各級政府的領導與支持分不開，與社會各界的關心分不開，與電大幾代人艱苦創業、不斷求索、努力拼搏分不開。但是我們電大人一路走來也遇到辦學中的一些困惑，其中一個突出的問題，就是電大的定位?？陀^地講，電大不是一所真正意義上的大學，因為它的辦學更多依靠政府的政策支持以及項目拉動。隨著教育體制改革的推進，這個問題已經成為制約電大發展的瓶頸。因此，建設開放大學首先必須明確，開放大學是大學，具有高等學校的基本屬性，是獨立的辦學實體，具有學歷和相應的學位授予權。當然，開放大學不是普通高校，而是一所開放性的、運用現代信息技術開展遠程教育的大學。它的教育對象主要是在職從業人員，專業和課程設置、教學資源、教學模式以及教學手段等要適應在職從業人員學習的特點。開放大學也不是網絡大學，與普通高校的網絡教育學院有所不同，不是完全基于網絡環境進行教與學，而是針對遠程學習者多元化的特點，提供基于多種媒體進行教學（包括面授）的多樣化的教與學模式。我國的開放大學也不能照搬英國開放大學的模式，要從中國國情出發，借鑒其經驗，建中國特色的開放大學。開放大學更不應是電大簡單的“翻牌”。

第二個問題“開放大學做什么”，即開放大學的功能定位。大學具有培養人、社會服務和科學研究三大功能。開放大學既然是一所大學，也應具有這三方面的功能，但其內涵應有自己的特點。從辦學來講，是面向從業人員開展高等學歷繼續教育和非學歷繼續教育；從社會化服務來講，是搭建遠程繼續教育的公共服務平臺，整合、共享各級各類優質遠程教育資源，為學習者和遠程教育機構提供服務。目前對于開放大學的功能討論中，涉及如何處理兩個關系？一是辦學與服務的關系。我認為，辦學是基礎，沒有辦學做基礎，沒有遠程教育的學習資源、數字化學習環境、學習支持服務隊伍，就談不上為社會提供服務。因此，對于開放大學來說，首先是辦學，其次是積極拓展服務功能，反過來，服務功能的拓展將促進其教學模式的改革，推進其辦學的開放性、靈活性，二者相輔相成。二是學歷繼續教育和非學歷繼續教育的關系。從國家層面來說，明確要求大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育。電大多年來在探索學歷教育和非學歷教育的時候，也始終強調學歷教育和非學歷教育要協調發展，但在實踐中，確實存在對非學歷教育重視不夠的問題。開放大學應該強調積極、大力發展非學歷教育，但首先要辦好學歷教育，提高教學質量。學歷教育是主體，非學歷教育如果沒有學歷教育做支撐，肯定是不可能做好的。同時，要深化以教學內容為核心的課程體系改革，大力促進學歷教育和非學歷教育的溝通。

第三個問題“開放大學的價值是什么”，即開放大學在教育發展格局中的作用定位。舉辦電大是“開辟一條與面授為主的高等教育相互協調、共同發展我國教育事業的新路子”，電大運用遠程教育手段將優質教育資源送到基層、農村、邊遠民族等教育資源欠缺的地區，惠及廣大從業人員，特別是受教育弱勢群體，為改善我國高等教育的布局和結構、推進教育公平發揮重要作用，是我國發展遠程教育的一支骨干力量。在電大基礎上建設的開放大學，一方面要繼承發揮原電大在教育中的作用，另一方面要堅持創新，提升能力，在教育改革發展中發揮更大的作用，要特別關注三個服務，即服務于2020年國家教育改革發展總目標的“兩個基本，一個進入”（基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列），服務于滿足我國構建終身教育體系和學習型社會的需要，服務于擴大開放、搭建終身教育立交橋，為更多的人提供個性化的、方便的學習機會和條件。

二、創新開放大學的體制機制

1.開放大學的管理體制與運行機制

以電大為基礎建立開放大學，核心問題是體制機制創新。長期以來，電大是系統辦學，電大系統辦學的優勢在于，遠程教育的資源共享實現了規模效益，規范的教學過程管理有效保證了遠程教育的質量。實踐證明，發揮系統整體功能，保證了電大的持續發展。因此，在開放大學的建設過程中，既要發揮系統優勢，又要研究如何創新體制機制，破解困擾電大持續發展的難題。

第一，關于管理體制的創新。電大系統現有的管理體制是在傳統計劃經濟體制下形成的，實行的是各級政府辦學、教育行政部門管理的體制。這種人、財、物屬地管理的體制，有利于調動中央和地方兩個積極性，在電大發展歷程中發揮了重要作用。然而，電大系統在教學上實行“統籌規劃、分級辦學、分級管理”的管理體制，上級電大對下級電大的教學業務進行指導。上述兩種體制之間沒有相互溝通與聯系的機制。隨著我國教育體制的改革，地方教育資源的整合，電大系統結構發生了變化，有的地方出現了教學過程管理失控，教學質量受到影響，引起社會的關注。從電大的教學管理來看，行政管理色彩比較濃，盡管開放教育試點項目以后，中央電大一直努力推進從教學行政管理向教學過程管理的辦學實體轉變，但從獨立辦學實體的角度來看，還沒有得到真正解決。我們在建設開放大學時，必須依據《教育規劃綱要》，按照建立現代學校制度的要求，設計其組織架構，實現校內教學與管理一體化的管理體制，要制定開放大學的章程，依法治校；要建立學校制度，通過制度實現自主管理、民主監督。

第二，關于運行機制的創新。開放大學是政府舉辦的學校，必須堅持教育公益性原則。要建立政府主辦、多方參與（包括學習者）的投入機制和成本分攤、利益共享的運行機制。具體來說，應根據開放大學的三大任務采取以下三種模式：第一類，學歷繼續教育。應該是政府投入為主，學習者合理分擔培養成本。第二類，非學歷繼續教育。應探索與企業、行業合作，多方投入，參與單位、學習者共同承擔培養成本。第三類，社會化服務。可以采用平等合作、風險共擔、合作共贏的市場運行機制。

2.國家開放大學和地方開放大學的關系

經批準的中央電大和五所省級電大試點建設開放大學方案已經初步制定，并正在聽取各方面的意見進行完善之中。從發展態勢來看，幾乎各省、市都將“辦好開放大學”寫進省、市規劃綱要中，有的在醞釀之中。我認為，在中國國情下，全國只建一所開放大學不現實，但是，是否所有的省、市都要建開放大學，都齊步走呢？開放大學到底如何建？國家開放大學與地方開放大學是什么關系？開放大學體系如何構建？等等問題有待于研究、探索、實踐，在積累經驗的基礎上逐步推開。因此，5+1試點很重要。在這其中，國家開放大學建設試點是關鍵，它關系到如何構建中國的開放大學體系。因此，以全國電大為基礎，整合社會資源，集電大系統之力，建設國家開放大學是當前的主要任務。通過國家開放大學的建設，為各地建設開放大學提供模式或者說樣板，明確開放大學的內涵、模式、目標，以及各方面的可行性是非常必要的。那么，如何認識國家開放大學與地方開放大學的關系呢？我談兩點不成熟的想法：

第一，國家開放大學與地方開放大學是各自獨立的辦學實體。國家開放大學和地方開放大學分別是中央政府和地方政府舉辦的開展遠程教育的高等學校，都是獨立的辦學實體，享有相應的辦學自主權。但其辦學的范圍、培養人的層次應有所區別。國家開放大學應面向全國從業人員，舉辦以本科為主的高等學歷繼續教育，逐步發展研究生教育，重點開展面向全國性行業、系統的非學歷繼續教育項目，同時建設成為國家遠程教育資源中心和遠程教育學習支持平臺。地方開放大學面向本地區開展遠程教育，舉辦以?？茷橹鞯母叩葘W歷繼續教育，開展適應當地需要的非學歷繼續教育和社區教育等，成為當地的現代遠程教育中心。

第二，國家開放大學與地方開放大學是相互合作、共同發展的聯合體。辦好開放大學，是要為我國發展繼續教育，為更多人的終身學習提供機會和條件，提供更多的、可供選擇的學習資源。國家開放大學與地方開放大學可以通過建立有效的合作機制，推進資源的共享。例如，可以采用董事會和理事會的組織形式，通過合同、項目等方式進行聯合辦學，互相支持、相互配合、共同發展。國家開放大學要發揮其專業課程資源、技術支持的優勢，支持地方開放大學的建設，積極主動提供服務。地方開放大學要支持國家開放大學在本地區的發展，實現全國的開放大學網絡平臺互通、資源共享。

三、開放大學的政策支持與法律保障

在開放大學多元化建設發展的趨勢下，根據我國社會經濟發展不平衡和教育管理體制改革的特點，開放大學的建設一定要在政府統籌規劃下，盡快制定有關開放大學建設的指導意見，明確國家開放大學與地方開放大學在辦學層次、服務范圍以及主要任務等方面的適當分工，避免出現遠程教育資源重復建設、無序競爭的狀況，為開放大學建設提供政策支持。

《教育規劃綱要》明確提出要加大教育立法，依法治教。借鑒國外開放大學立法的經驗，總結電大30多年辦學的實踐，開放大學不能再走“先上馬后備鞍”的發展之路了。要盡快制定開放大學章程，明確其性質、地位和功能，落實辦學自主權 ；明確其管理體制與運行機制；明確政府責任和經費投入等。要制定繼續教育、終身教育方面的法律法規，明確開放大學在其中的地位和作用，為開放大學的發展提供法律保障。

總之，建設開放大學是電大幾代人的夢想，實現夢想是件不容易的事。但是，今天我們已經走在希望的田野上，我們電大人一定要站在國家需要的全局上，以開放包容的心態、改革創新的精神，研究思考建設開放大學過程中出現的問題，找出解決問題的途徑，實質性推進開放大學試點的進程。

（本文系作者在“學者視角中的開放大學”專家論壇上的學術演講整理稿）

于云秀，中央電大改革與發展咨詢委員會主任，中央電大原黨委書記、副校長。

責任編輯 石 子

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