淺議西方國家公務員考試錄用制度

劉碧強

（福州大學公共管理學院，福建 福州 350002）

淺議西方國家公務員考試錄用制度

劉碧強

（福州大學公共管理學院，福建 福州 350002）

伴隨著公共部門人力資源管理改革，英國、美國、法國等國不斷創新公務員考試錄用的形式、內容、方法、技術，以選賢任能。近年來，我國公務員考試錄用制度改革取得了一定的成效，但仍然存在一些亟待改進的問題。有必要結合我國國情和公共部門人力資源管理的特點，學習和借鑒西方國家公務員考試錄用制度的先進經驗，完善我國公務員考試錄用制度。

西方國家；考試；考察；錄用；職位

一、西方國家公務員考試錄用制度概況

（一）英國公務員考試錄用制度

英國是西方國家文官制度的發祥地。1853年底，查理·屈維廉和斯坦福·洛斯科特在《關于建立英國常任文官制度的報告》中建議確立公開競爭考試制度。1855年，英國頒布《關于錄用王國政府文官的樞密院命令》，決定設立“文官委員會”，主管公務員考試錄用事宜。1870年6月4日，英國頒發關于公務員制度改革的第二個樞密院令，規定以后所有文官職位的任命都必須按文官委員會的要求進行公開的競爭性考試。1968年，隨著《富爾頓報告》的出臺，英國公務員考試錄用制度更加健全，公共職位的開放性更強，“外界人員可以雇用到所有的層次上”［1］。

英國公務員的任用要經過公開考試（包括筆試和口試），按考試成績，并參考個人資歷、學歷、品行和健康情況，擇優錄用。英國公務員考試的適用對象包括文書級、執行級和行政級公務員。其中，行政級公務員考試分三個階段：（1）撰寫論文。考生從政治、經濟、文化、社會等若干選題中選取一題，撰寫論文，合格者才能進入第二階段考試。（2）綜合考試。測試項目包括鑒識、文書起草、集體討論、模擬開會、智力測試、口試、互評。（3）決選。決選以口試形式進行，旨在決定是否錄用及排列名次。英國公務員考試堅持“通才”標準，注重選拔對象的教育、知識、素養推理和判斷能力等綜合素質。

（二）美國公務員考試錄用制度

1883年，美國國會通過《彭德爾頓法案》，確立了“競爭性考試”原則，組建主管文官考試與管理的“文官事務委員會”，并要求聯邦文官職位在任何層次上向全社會所有的階層開放。1978年《文官制度改革方案》的出臺，以及20世紀中后期《重塑人力資源管理報告》的實施，進一步推動了美國公務員考試錄用制度的發展。

美國公務員考試可以分為“競爭性考試”和“非競爭性考試”。美國競爭性公務員考試的程序包括：（1）報考。政府各部門通過報刊、廣播電視等各種方式發出招考公告，規定招考的職位、資格條件、時間、地點。（2）考試。美國《文官制度改革法》規定，“考試內容盡可能合理，并與考生要求就任的職位所需要的能力及適應性有關”。（3）擇優錄取。考試合格的人員，按照成績高低編入后用人員名冊。用人單位根據人事管理部門的推薦，經過調查和面談后，擇優錄取人才。（4）試用。新錄用的公務員都要經過一段時間的試用期。（5）任用。美國公務員任用分為三種：一是臨時性任用，任期一般不超過1年，期滿可續任。二是“附條件的職員”，試用期3年，期滿稱職者轉為正式職員。三是專職人員，經過3年就成為正式的專職人員。

（三）法國公務員考試錄用制度

按照《法國公務員總章程》等法規，法國公務員分為ABCD四大類。此外，法國還設有特別職類，此職類約有500個職位，由擔任高級行政職務的公務員組成，如中央各部的司局長等。A類人員均須經由國家行政學院集中考試及格后，進入國家行政學院受訓3年，畢業后方能任職。而BCD職類人員的考選，則由各用人機關自行辦理。

按照報考者的范圍，法國公務員競爭性考試包括外部競爭性考試、內部競爭性考試。外部競爭性考試面向全社會開放，符合特定基本條件和資格條件的公民都可以報考；內部競爭性考試相當于我國的黨政領導干部競爭上崗考試，面向政府機關內部的公務員，報考者必須具有特定期限的公共服務工作經歷，符合既定的任職資格條件，具有較強的公共管理工作能力。

按照考試的區域或組織機構的差異，法國公務員考試可以分為全國統考、大區考試、跨部門考試、部門考試，不同類別的公務員由不同層級的政府或部門組織考試。其中，A類公務員由全國或大區組織考試；B、C類公務員由大區或跨部門組織考試；D類公務員由各部門組織考試。

二、西方國家公務員考試錄用制度的特點及其啟示

“中西方公務員錄用有許多相同或相近之處，如公開原則、平等原則、競爭原則，擇優原則等，但在錄用標準和具體操作上則有差別”［2］。我國有必要學習和借鑒西方國家公務員考試錄用的先進經驗，改革和創新公務員考試錄用制度，力求選賢任能，嚴格把好公務員“進口關”。

（一）公開、平等、競爭、擇優

1.公開。西方國家公務員考試錄用過程中，充分利用報紙、雜志、電視、電臺、互聯網等傳播媒介，及時、有效地公開與公務員考試有關的信息，如招考部門、職位、人數、任職資格條件、報名情況、考試內容與方法、考試程序、考試成績、擬錄取的名單、工資保險福利待遇等。美國公務員考試前，政府部門利用大眾傳媒公開報道公務員報考事項，并通過分布在全國的100個“職業情報中心”，800個免費的熱線電話，供全國各地考生咨詢公務員報考事宜。

2.平等。平等是現代法治社會的基本原則。西方國家都在公務員管理法規中明確公務員考試錄用的平等權。平等不僅體現在公民報考公務員的機會平等，公務員考試的內容、程序、錄取結果等方面也力求平等。如《英國公務員管理法》的規定，堅持“政府部門的機會平等政策”［3］。2008年12月，法國政府負責公務員事務的國務秘書和其所屬的預算、公共賬目和公務員部部長以及法國平等與反歧視高級專署（Halde） 主席聯合簽署一項關于改革法國公務員考試的“平等章程”，根據章程，原來的綜合文化類試題將被與崗位相關的常識類試題取代，以更好地體現公平。

3.競爭、擇優。健全的競爭機制是選賢任能的重要保證。通過嚴格的報考資格審查、規范的考試程序、科學的考試內容、靈活多樣的考試方法、合理的筆試面試成績比例等措施，西方國家構建了公務員考試錄用的競爭機制，以實現優勝劣汰，選拔符合職位條件和公共管理工作需要的優秀人才進入公務員隊伍。如《英國公務員管理法》的規定，公務員考試實行“功績制錄用”，“在公正和公開競爭的基礎上擇優錄取”。美國《文官制度改革法》規定，“保證人人機會均等，經過公開的競爭性考試，只根據能力、知識、技能來決定錄用和提升”。

按照我國《公務員錄用規定》，“錄用公務員，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則”。在推進干部人事制度改革，建設社會主義政治文明過程中，要堅持公務員考試錄用的公開、平等、競爭、擇優原則。在確保公務員考試錄用公開、平等的前提下，適度增加招考的職位數量，拓寬公務員考試的報考范圍，改進公務員考試的內容和方法，規范公務員考試的程序，堅持“考試與考查相結合”，以健全公務員考試錄用的競爭機制。

（二） 分級分類招考

公務員分類管理是考試錄用制度的前提和基礎。西方國家大都實行公務員分類考試錄用制度，不同類別、職位、職務、級別的公務員，考試的內容、形式、方法、程序等方面具有一定的差異。公務員考試主管部門根據用人單位的工作需要、職位特點，以及公務員素質的高低，設置相應的考試科目。如加拿大公務員錄用考試共設75個職類（如人事管理、財務管理、辦公室文秘等），每個職類又分若干職級。法國針對A、B、C、D不同類型的公務員實行不同類型的考試錄用制度。

按照《中華人民共和國公務員法》的規定，“國家對公務員實行分類管理”。我國公務員職位類別包括綜合管理類、專業技術類和行政執法類等，公務員職務分為領導職務和非領導職務。我國錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取競爭性考試的辦法。當前，我國尚未構建分類、分級的公務員考試錄用制度。中央與地方之間、不同職位與職務之間的公務員考試內容大體一致。有必要學習和借鑒西方國家的經驗，適時實行分類、分級的公務員考試錄用制度，不同職務、職位、級別的公務員考試錄用的內容、方法、程序體現一定的差異。同時，有必要按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》，結合公共管理工作需要和崗位特色，完善黨政領導干部公開選拔、競爭上崗考試制度。

（三）考試內容豐富，考試方法靈活

公務員素質高低，是決定政府效能的關鍵因素。隨著以3E（即Economy,Efficiency,Effectiveness）為目的的新公共管理改革運動的推進，西方國家不斷改革公務員考試錄用的內容和方法，凸顯面試的重要性，提升公務員的整體素質和公共管理技能。

1.考試內容豐富。隨著經濟、社會的發展，美國、英國、法國等西方國家與時俱進，不斷創新公務員考試內容。如美國公務員考試科目重視實際的、技術的、職務的內容，注重測驗考生的語言表達能力、數理分析能力、思維能力以及行政裁量能力，同時還考歷史等科目。加拿大公務員考試的主要內容包括行政職業能力測試、情景判斷測試、書面表達能力測試、外語口試及行政技術類專業考試等。

2.考試方法靈活多樣。西方國家不斷探索新穎的公務員考試錄用方法。如英國公務員結構化面試的方法包括行為測評、公文框練習、敏感性訓練、頭腦風暴法、情景模擬等。美國公務員考試的方法包括筆試、口試、情景模擬、工作能力測試、資歷評價等。

3.面試的重要性日益凸顯。“各國公務員考試都設有筆試和面試，并按不同部門和職位的類別確定相應的考試科目和內容”，并日益凸顯面試的重要性。如1985年后，英國地方政府在錄用公務員時，筆試制度被取消，主要通過結構化面試來錄用公務員；目前，英國公務員考試筆試僅限于錄用“快速提升”的公務員。美國、法國、加拿大等國家，逐漸壓縮筆試所占的比重，主要采取面試的方式來招錄公務員，面試方法形式多樣。

按照《中華人民共和國公務員法》的規定，我國“公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設置”。筆試的公共科目分為行政職業能力測驗和申論。與我國公務員考試錄用相比，西方國家公務員考試錄用的內容實用性、科學性、技術性、操作性較強，并體現和反映了崗位、職位特點，考試的方法多元化，面試所占的成績比重更大。有必要學習和借鑒西方國家的先進經驗，根據我國公共管理工作需要，豐富我國公務員考試的內容，創新公務員考試的方法，加大面試占公務員考試總成績的比重。

（四）考試錄用管理的權限下放

分權化是新公共管理改革的重要特點。英國、美國、法國等西方國家在公務員考試錄用過程中，將考試錄用的管理權限逐級下放，具體體現在兩方面：

1.公務員考試錄用管理權限由中央公務員管理機構向政府各部門或地方政府下放。中央公務員管理機構通過制定相關的政策、法規對公務員考試錄用進行宏觀調控、政策指導、紀律監督，具體的考試內容、考試程序、考試方法、錄用標準、錄用資格條件等都由各部門或地方政府自主確定。“公務員管理機構由原來的微觀干預轉變為現在的政策監督，職能發生了根本性變化”［4］。如20世紀60年代以后，英國文官事務部首先將科員級以下公務員考試錄用授權各部辦理。1982年授權各部負責包括中高級公務人員，EO以上的文官補選，文官事務部只保留百分之十五考選工作。至1991年第7級科長以下，除“快速提升”的大學畢業生應征考試外，均授權各部與執行機構自行辦理。

美國在“重塑政府”改革時，在《重塑人力資源管理報告》中提出一系列旨在構建“靈活且有回應性的雇用制度”的措施，其中包括：“準許機構制定適合自己的招募和考試項目，廢止統一的標準化申請表；允許部門和機構在招募緊缺的職業或職位人員時采取免除排序而直接雇用的方式”［5］。為此，美國政府重新界定人事管理總署與聯邦政府各部門在公務員考試錄用過程中的角色，授權各部門，使之擁有雇用自主權。

2.公務員考試錄用管理權限社會化。西方國家公務員考試錄用管理權限不僅在政府機關內部縱向或橫向分權，而且吸收企業、非政府組織等社會力量參與公務員考試錄用管理，推動公務員考試錄用管理社會化、民營化、商業化。如英國政府逐漸弱化中央公務員管理機構的考試錄用管理權限，于1996年將原隸屬于內閣辦公廳的公務員“錄用和評價服務機構”改制為民營機構，后并入Capita集團公司。同時，西方國家政府機構“越來越多地選擇和使用合同外包或分包作為一種招聘工具”［6］，推進公務員考試錄用的市場化、商業化；臨時性、兼職、“季節性雇員的數量明顯增加，另外通過雇用契約使用的不受傳統公務員制度保護的例外雇員數量大大增加”［7］，公共雇員關系的彈性日益增強。

按照我國《公務員錄用規定》，中央公務員主管部門負責全國公務員錄用的綜合管理工作，負責組織中央機關及其直屬機構公務員的錄用；省級公務員主管部門負責本轄區公務員錄用的綜合管理工作；必要時，省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織本轄區內公務員的錄用；設區的市級以下各級公務員主管部門按照省級公務員主管部門的規定，負責本轄區內公務員錄用的有關工作；招錄機關按照公務員主管部門的要求，承擔本機關公務員錄用的有關工作。根據目前我國公務員考試錄用的管理體制，中央、省級公務員主管部門統籌管理相應層次的公務員考試錄用事宜，用人單位在公務員考試錄用過程中的自主權相對較弱。條件成熟時，中央和省級公務員主管部門有必要向用人單位適度下放公務員考試錄用的權限，并吸收社會力量參與公務員考試錄用的相關事宜。有必要進一步推進我國公務員聘任制改革，建立彈性的公共部門人事雇用關系，明確實行公務員聘任制的政府機關、崗位，改進聘任制公務員的招募方法與技術，完善聘任制公務員的職務任免與升降、績效考核、工資保險福利、辭職辭退、培訓等相關制度。

［1］（澳）歐文·休斯.公共管理導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.211.

［2］姜如海.中外公務員制度比較［M］.北京：商務印書館，2003.184.

［3］中組部研究室（政策法規局），人事部政策法規司.外國公務員法選編［M］.北京：中國政法大學出版社，2003.555.

［4］彭秋勉，李綏州.國外公務員考錄制度的變革與延續［J］.地方政府管理，1999，（3）：32.

［5］吳志華.美國公務員制度的改革與轉型［M］.上海：上海交通大學出版社，2006.80.

［6］［7］（美國）羅納德·克林格勒，約翰·納爾班迪.公共部門人力資源管理：系統與戰略［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.287，17.

Analysison the Public Servant Entrance Examination Systems in Western Countries

LIUBi-qiang

（Fuzhou University，Fuzhou 350002，China）

With the human resources management reformation in public sectors,Britin,America,France and some otherwestern countrieshave been innovating the public servants entrance examination methods and techniques.The public servanten trance examination isopen,equal,and competitive,so the excellentapplicants are chosen.The examinations are hold according to levels and sorts of public servants.Test contents are rich,and themethods are flexible.The authorities empower the low agencies to control the examination.It is essential for China to learn the advanced experiences to improve the public servantexa mination systems.

western countries；examination；employment；position

D035.2

A

1009-6566（2011）02-0073-04

2011-01-03

劉碧強（1977—），男，湖南邵東人，福州大學公共管理學院行政管理系講師，公共管理碩士，研究方向為公共管理和公務員制度。